新增地方专项债发行破万亿，全部用于基础设施建设

近日，据财政部经济建设司一级巡视员宋秋玲介绍，疫情发生以来，财政部主要有三方面的工作，其一是新增地方政府债券。按照全国人大常委会的授权，经国务院批准已经提前下达了2020年新增的地方政府债券18480亿，包括一般债券5580亿，专项债12900亿，专项债全部用于基础设施建设。

3月20日，全国各地发行新增的地方政府债券已经达到14079亿元，占提前下达额度的76%；其中一般债券3846亿元，占69%；发行专项债券10233亿，占79%。

对比去年发行进度看，今年专项债发行时间比2019年提早了19天，其中1月共发行了7850.64亿元，创下历史月度发行最高水平；2月受新冠肺炎疫情影响，一些省份调整了发行日期，共发行4379.22亿元。

福盛德咨询公司宏观经济首席经济学家冯建林预测，疫情影响下积极财政政策将更为积极，预计一季度地方债将现同期最大发行量。而财政预算绩效专委会副主任委员张依群则认为，今年地方专项债发行比往年提前，预计5月份、6月份可能会出现发债高峰。

截至3月20日，北京、天津、辽宁、宁波、福建、江西、广东、四川、云南已全部完成了发行任务。

长期债的占比超过八成，截至3月20日，地方政府债券平均发行的期限是16.2年，与往年相比债券的期限与项目建设和运营期限更加匹配。

截至目前已下达2020年中央基建投资对地方转移支付资金进度比去年同期提高12.6个百分点。提前下达车购税资金2500多亿，港口建设费70多亿，民航发展基金240多亿，这些资金全部都用来支持公路、港口、航道、机场等公路基础设施建设，同时提前拨付了中国铁路集团总公司200多亿促进铁路建设复工复产。

截至3月20日，各地发行的新增专项债10233亿元，全部用于铁路、轨道交通等交通设施建设，还有生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域的重大基础设施项目。同时，各地用于符合条件的重大项目的资本金的债券规模达到1200亿，这1200亿可以带动相当大的社会资本，扩大有效投资。

今年更多的专项债被用作资本金。这源于2019年9月，国常会明确要求提前下达专项债资金不得用于土储和地产相关领域、置换债务及可完全商业化运作的产业项目，重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施。

据海通固收统计，1月至2月共发行专项债362只，涉及基建项目2169个，涉及基建项目金额4865.8亿元。其中9.9%的专项债被用作项目资本金（88个项目、483.5亿元专项债），对比2019年下半年的1.3%，专项债作为资本金的项目金额占比大幅上升。

从资金投向来看，2020年1月到3月中旬的专项债较好地遵从了国务院的规定，资金投向主要集中在交通基础设施、生态环保、市政建设、民生服务等方向，但仍有1%的专项债投向产业园区内的土储与棚改项目。2019年专项债70%的资金投向土储和棚改，因此专项债对基建投资拉动有限，今年专项债对基建投资拉动作用有望增强。

分地区来看，1-2月，广东地区（除深圳市）地方债的发行规模最大，达到1474亿元，其次是四川（901亿元）、山东（855亿元）、江西（747亿元）等。

据悉，广东省发行规模较大主要是源于广东省粤港澳大湾区的建设。广东省发行的专项债中，粤港澳大湾区类专项债占比48.1%。

受疫情影响，我国宏观经济下行压力加大，基建投资被视为稳投资、稳增长的重要工具。而对于基建投资的资金来源，专项债被视为重要渠道。

专项债将保障重点项目的资金需求，对当前稳投资、扩内需、补短板发挥杠杆作用。多家机构预测，2020年政府新增专项债规模将大幅扩容以撬动传统基建和新基建。

一位财政部专家透露，“专项债+市场化融资”能起到“四两拨千斤”的作用，预计2020年新增3.5万亿元的专项债，将撬动5万亿元左右的基建投资。

我国从2015年正式发行专项债券，当年发行规模为959亿元。之后逐年提高，2017年新增地方专项债规模7937亿元，在2018年增至1.35万亿元，2019年又提升至2.15万亿元。在2019年3.08万亿元的地方政府新增债券中，新增专项债劵占比近70%。

2018年以前，我国基建投资增速连续多年都保持在15%以上，但2018年基建投资增速却下滑至3.8%。2019年固定资产投资增速5.4％，其中，基建投资增速3.8％。

2019年9月，国务院常务会议在提前下达2020年部分新增专项债的同时，还明确提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，这意味着，提前下达的1万亿元新增专项债将主要用于基建相关项目。

在部分地方省份已经公布的2020年1-2月新增专项债募集资金用途中，与基建相关已经大幅提升至80％左右。主要是投入铁路、公路、轨道交通等传统基建领域，以及5G、人工智能、工业互联网、智慧城市等新型基建领域。

前述财政部专家表示，尽管国务院已经允许专项债作为项目资本金，并扩大项目范围、下调部分项目资本金比例，但由于专项债匹配难度大，社会融资占比较低，专项债对基建的撬动作用仍有限。

这是由于前两三年，新增专项债资金绝大部分流入土地储备和棚改项目，仅有少部分投资到基建项目。比如，2019年截至9月底，新增专项债中大约有70%投向土地前期开发整理和棚户区改造，真正投资到轨道交通、收费公路、机场、水利、医疗、教育等基建相关领域的专项债仅为25%左右。

今年，我国政府提前下达2020年新增限额，可作项目资本金、加快项目申报等措施使专项债券明显发力。

PPP 与专项债在项目资金筹措方面发挥着相似的作用，但两种模式应用的范围存在差异。

PPP模式下，社会资本方是项目的主要参与主体，负责项目投融资、建设、运营等全寿命周期的工作，政府方仅需要通过绩效考核等方式对其进行监督，这种模式市场化程度较高，但 PPP 模式因为合作范围复杂、合作期限长，因此项目推进过程中会存在大量不确定性风险，且对社会资本方的投融资能力、建设运营能力等要求比较高。

专项债则更注重发挥项目资金筹措的作用，且以政府方作为发行主体，待债券资金到位后再进行下一步的建设运营工作，市场化程度较低。但专项债券的资金成本较低，资金申请周期较短，项目融资效率会较高。

因此，多位专家建议，应该寻找到 PPP 与专项债两种模式的融合之道。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志、山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋也建议，相关部门尽快推进PPP项目和专项债项目的结合模式。张依群表示，将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。建议加快推进PPP与专项债的结合。

财政部副部长邹加怡2019年10月底曾表示，相关部门将探索PPP与专项债的融资功能有机结合。

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