【文章精选】宁志中等 | 中国旅游景区功能演变与用地分类构想
全文刊发在《中国土地科学》2020年3期
作者：宁志中, 王 婷, 崔明川
单位：中国科学院地理科学与资源研究所
内容提要：
研究分析并阐明了旅游景区的功能演变、用地特征和现状问题，构建了2大类、9中类、28小类的景区用地分类体系，并与《土地利用现状分类》进行衔接。研究表明建立可衔接且具可操作性的旅游景区用地分类体系，是实现旅游景区健康可持续发展与用地规范化管控的关键。
关键词：空间规划; 用地分类; 旅游景区
问题的提出
截止2018年末，中国已拥有涵盖14种类型共10556家A级景区，县域单元覆盖率达89.84%。然而，一直以来中国未建立旅游景区用地分类体系，已建立的各类土地利用分类标准和规范中，最为接近的是《风景名胜区总体规划标准》（GBT 50298-2018）中的风景区用地分类，但其更侧重于资源环境的保育与观光功能，且国家级风景名胜区数量仅为244个，无法涵盖景区的多样化功能和用地类型。没有相应土地利用分类的指导，景区在土地利用过程中用地性质不清、监管不充分等问题频现，造成规划难落地、无法实现土地资源优化配置等后果，甚至引发生态环境与资源利用损害的潜在风险。因此，构建旅游景区用地分类体系是科学引导和加强旅游景区用地监管的迫切需求。
在生态文明建设及空间规划体系改革背景下，协调经济社会发展与土地资源利用是统筹国土空间开发与保护布局的重点工作。以国家关于建立国土空间规划体系为契机，修订完善国土空间规划用地分类标准，尝试建立可以衔接《土地利用现状分类》的景区用地分类体系，将景区用地纳入区域土地利用和用途管制，为管理部门制定景区用地分类管理机制与政策提供科学依据。
2.1 旅游景区功能演变与用地特征
旅游物质载体可溯源到险秀的名山大川、浩大恢弘的皇家园林以及淡素风雅的私家园林，广义上，这些均可称为旅游景区，其本质是具有多重职能可供人们异地消费的不动遗产。1999年中国实行《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T 17775-1999），20年来旅游景区的数量、类型已基本满足国民消费升级需求（表1）。
景区角色转变引发功能变化，从而导致空间诉求和用地需求的变化（图1）。改革开放以后，景区作为“奢侈品”走进国民生活，景区由单一观光功能演变为观光、休闲和度假功能，休闲、度假场所（设施）空间所需的建设用地量增加。随着国民收入提高、理念转变和消费升级，大众旅游时代到来，景区成为美好生活“必需品”，游览需求趋于品质化和多样化，景区功能更为复合化交通方式形式也逐渐多样化，大量造景、建筑、交通、配套、服务和项目等空间诉求使得用地需求剧增且多元而复杂。
2.2 旅游景区空间利用方式
景区的空间利用方式可以简述为：结合各种实质因素，对旅游地进行空间和时间的整体规划和安排，使之形成一个有机的脉络的方式。
景区的空间利用方式主要遵循景区的主要功能，即管理服务、商业服务、交通游览和基础设施四大功能：
（1）管理服务功能，对景区发展进行管理、日常运行维护以及突发情况处理。（2）商业服务功能，为游客提供餐饮、住宿及零售业服务。（3）交通游览功能，向游客提供的游步道、栈道、缆车、游轮等各种交通服务。（4）基础设施功能，为各项接待、经营活动正常开展提供基本保障。
2.3 旅游景区用地特征
旅游景区用地的主要问题
中国现行法律法规文中尚无标准化的“旅游用地”和“景区用地”概念。《中华人民共和国土地管理法》第四条将旅游用地作为建设用地的一类，显然与实际情况不符。2017年修编版的《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)，考虑到了一些旅游业用地形态并进行了调整，但是从总体上依然没有旅游业用地的分类，并且调整的条目也不能涵盖旅游业用地的全部。而《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)中，无论是城乡用地分类还是城市建设用地分类均未对景区用地有明确的界定。这种状况直接影响到旅游业用地政策的制定和实施，容易造成政策缺失、滞后和冲突等问题。
土地利用分类是为满足社会经济的发展需求而产生的，是将土地视为资源进行整合和配置的过程，涉及各行各业和各管理部门，因此极易出现“多头”管理的矛盾。旅游景区用地的科学分类必须明确旅游景区用地与现行相关用地分类的关系，在各个相关部门达成共识的前提下才可实现。现行的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）的分类依据和原则是土地的用途管制，《风景名胜区总体规划标准》（GB/T50298-2018）的分类依据和原则是土地使用的主要性质，二者对旅游景区用地分类虽有涉及，但均不能完全涵盖旅游用地分类的需求，也未能形成有效对接，导致旅游用地在国土空间规划中无法精确落地。
旅游景区规划是一种产业规划，也是一种空间规划，由于缺乏旅游景区用地分类，景区规划难以像城乡规划一样解决土地资源的利用及设施有效配置和空间布局的问题，导致景区规划多停留在策划层面，难以达到用地规划深度。此外，多数人对景区规划的认知不足，认为景区规划仅是旅游规划的部分内容，又是若干产业规划中的一个，影响面较窄，对整个区域的社会经济、空间布局、重大基础设施等影响不大。失之偏颇的认知导致景区用地分类缺失的问题一直没有得到关注和解决。
中国各地情况不同，因此国家层面的战略、政策等多以原则性、方向性为主，具体实施还需要各地出台细则。然而很多地方出台的政策也只是重复国家的政策，关于旅游用地、景区用地的政策文件多以“鼓励”“支持”“应当考虑”“适当增加”等为核心词，目前没有具体的措施。近年来，因为没有明确的法律、政策和管理机制，一些利益集团有空可钻，在涉及农地转用、土地征收的旅游项目中采用“以征代租”方式，获取不当利益。
在各地旅游业发展用地实践中，诸如未批先建、长期用临时建筑从事接待、以旅游之名行房地产之实等不规范、打政策擦边球甚至违规的现象较为普遍。究其原因，一方面是部分个体或主体的逐利行为所致，另一方面与用地分类缺失、监管不到位有关。基于用地管理角度，景区用地主要涉及旅游部门、建设部门和自然资源部门。然而截止目前，三者均没有出台或联合出台景区用地分类和管控标准与办法，并且由于没有明确的法律依据，即使发现问题，也难以找到行之有效的管理和处罚方法。
旅游景区用地分类体系构建
4.1 目标、意义与原则
在国土空间规划体系改革的背景下，剖析旅游景区功能与用地需求的演变，总结旅游景区土地利用主要问题与矛盾，厘清旅游景区现状用地基本类型并与国土、规划、园林等部门的现行土地利用分类等标准比对，分析各标准对旅游景区用地分类的适宜性及局限性，吸收国外国家公园、景区等用地分类经验，构建景区用地分类方案，以期推动景区用地纳入区域土地利用与用途管制，以及空间规划用地分类改革，优化景区土地集约规范利用，促进景区用地的健康可持续发展。
旅游景区用地分类体系构建应遵循：
（1）普适性原则：景区用地分类应综合考虑我国各种类型景区的切实需要，在满足社会经济发展需要的同时进行管理和应用续分，使景区用地分类标准适用于各类景区。（2）共性原则：分类应充分考虑现状景区用地类型，实地考察各种类型景区，提炼共性特征和类型，适当归并相近类型，摒除特殊且用地量极少的用地类型。（3）科学性原则：基于土地资源的自然和社会经济属性，结合土地管理、城乡规划等相关理论与技术，采用多级续分法，按大、中、小三类级别逐级分类，建立类级联系、逻辑分明的科学分类体系。（4）实用性原则：景区用地分类体系应层次明晰、易于判识与应用，既满足景区健康可持续发展的需求，又能与现行其他行业用地分类标准相衔接。
4.2 基本思路与方法
研究采取抽样景区问卷调查、典型景区实地调研、国内外相关用地分类体系对比等方法，构建旅游景区用地分类体系（图2）。首先，以《2018年中国旅游景区发展报告》中景区分类为依据，结合中国四大经济分区，选取位于不同经济分区、各种类型的3A—5A级景区65个，进行现状用地类型问卷调查，有效回收问卷57份，回收有效率87.69%。第二，在北京、重庆、浙江、贵州、海南、湖南和吉林等7省市选取典型景区进行用地类型实地调研，涵盖森林景观、河湖湿地、地质遗迹等10种类型、3A—5A级景区35个。第三，对比分析国内外相关用地分类体系，参考借鉴相关用地类型。第四，对用地分类方案初稿进行实地检验，检验景区分布于北京、重庆、浙江、内蒙古等4省市，涵盖8种类型、3A—5A级景区12个。最后调整完善旅游景区用地分类方案。
4.3 相关分类体系对比与借鉴
在问卷调查和实地调研的基础上，归纳景区用地现状类型，与国内外相关土地利用分类体系进行对比，分析、借鉴相关类型指标。近20年来，中国涉及到旅游（景区）用地和游憩用地的相关土地利用分类体系有《全国土地分类（试行）》、《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《镇规划标准》、《村庄规划用地分类标准》、《城市绿地分类标准》和《风景名胜区总体规划标准》等（图3）。对比分析相关土地利用分类体系的指标，为景区用地分类体系的构建与衔接方式提供参考。对比美国、英国、法国等国家的国家公园等功能分区与土地利用类型（图4），吸收和借鉴用地分类经验。总体上，国外国家公园、景区、区域公园等用地类型大致可归纳为自然与人文保护、道路交通、办公、商业设施、旅游服务设施、酒店旅馆和公用设施等7类用地。
4.4 旅游景区用地分类方案
基于对中国旅游景区功能和用地需求演变的分析，结合景区用地现状类型问卷和调研结果，比对分析国家相关用地分类标准，参考借鉴国外国家公园等类似用地分类经验，对目前无争议或异议的分类直接继承和应用，最终形成景区用地分类方案，将景区用地按大、中、小3个类级来划分，其中大类2项，中类9项、小类28项（表2）。根据土地实际性质，大类用地分为建设用地和非建设用地；中类根据旅游用地实际使用需求进行划分，主要分为自然观赏、人文景观观赏、康体娱乐、商业服务、教育科研、公共管理与公共服务、道路与交通设施、公用设施和其他设施等9类用地；小类用地则是对中类用地的细化，后附用地类型解释说明。
考虑到景区用地分类的可操作性以及实施过程中与相关部门的协作，将景区用地分类与土地现状分类标准进行衔接。景区用地分类中的非建设用地，与土地利用现状分类中的农用地和未利用地相对应，景区用地分类中的建设用地与土地利用现状分类中的建设用地相对应（表3）。
结论与展望
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）