前沿丨提高科技创新效率相关问题研究——基于国家创新体系的视角

辽宁省科协科普辽宁

中国科技体制改革的核心线索是创新效率和资源配置，因而需要将科学技术知识（以下简称“知识”）作为生产要素融入经济发展过程。熊彼特最早基于经济学角度提出创新理论，认为创新就是建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合，其中知识是参与新组合的重要生产要素之一。新增长理论也指出，知识和资本一样是一类内生于经济活动的生产要素，起源于企业为获得最大利润所做的投资决策努力，知识的全面增加与人们为其提供的资源成正比，可以提高投资收益，具有递增的边际生产率。国家创新体系反映了经济活动中知识生产配置复杂过程的整体状况，一方面通过政府政策鼓励知识生产，另一方面发挥体系优势提高知识配置效率，进而提升经济发展质量。面向现代化经济体系建设的战略目标，我国国家创新体系建设在科技投入效率、科研评价体系、科技成果转化、科技开放合作、创新政策环境等方面存在一些亟待解决的突出问题，这些问题成为制约我国提升科技创新效率的主要因素。目前针对科技创新效率的研究主要分为两类，一部分多采用DEA模型等定量方法对企业、高校等国家创新体系中的某一类创新主体的科技创新效率进行评价；另一部分多采用Malmquist指数法对我国某一具体区域、行业进行实证研究。少有学者从国家创新体系视角分析制约我国科技创新效率提升的各重要环节存在的问题。本文将从新时代建设国家创新体系的宏观视角探讨制约科技创新的各主要症结，并提出相应的政策建议。

1 科技投入

科技投入作为一种战略投资，与国家利益和现代化目标有十分密切的关联，在国家创新体系中占据重要位置。科技投入的规模、结构和机制是影响科技创新效率的根本性因素之一。

1.1 我国科技投入概况

近年来，我国研发经费投入规模和强度一直呈稳定上升趋势，2016年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费15 676.7亿元；R&D经费投入强度为2.11%（表1），其中国家财政科技支出达7 760.7亿元，科技拨款占财政拨款比重为4.13%。此外，1990—2016年，中央政府投入占比从超过70%逐步下降至40%，地方政府投入则从不足30%提高至近60%（见表2）。从中央和地方政府投入的增速看，中央政府和地方政府财政科技投入增速在大部分年份呈现互补特征。

从研发活动类型看，我国试验发展支出占比持续上升，应用研究支出之比不断下降，基础研究基本保持不变。近年来，在研发投入不断增长的同时，研发投入结构也在继续优化。2016年，基础研究占比延续了上年回升态势，达到5.2%，为近10年来的最高水平（图1）。

通过统计学术部门百万研究与发展经费科学论文被引次数（表3）、知识密集型服务业增加值占GDP的比重（表4）、劳动生产率（表5）、资本生产率等指标初步测度科技投入的效率（表6），结果显示，我国科技投入的效率有待进一步提升。例如，学术部门百万研究与发展经费科学论文被引次数持续降低，反映出我国科技投入产出效率和知识产出质量有所下降。但是配合反映经济产出中的知识含量和产业结构升级状况的知识密集型服务业增加值与国内生产总值（GDP）的比值和反映创新活动对全社会经济活动综合产出能力作用的劳动生产率等指标综合考虑，不难看出效率降低的背后是我国科研经费的大幅增长。这意味着我国科技发展进入新阶段，受益于知识溢出的效益逐渐减少，因此效率降低在所难免。另一方面，也应看到步入新阶段后我国科研活动的规律会有所变化，需要调整科技投入组织模式，尽可能提升投入产出效率。

1.2 政府科技投入的主要问题

从国家创新体系建设角度出发，尤其是针对提升科技创新效率方面，政府科技投入存在以下主要问题：一是预算管理方式不合理。现有的年度预算制使科技管理部门难以根据技术经济竞争变化及时对科技投入进行调整。二是对机构和人员的相对稳定支持不足。竞争性科技投入偏多，针对科研机构、科研人员的稳定持续投入很少，使科研人员在评审等过程管理环节耗费大量精力，研究方向无法持续深入。三是对市场竞争主体缺乏普惠性支持。现有的财政科技投入存在干预企业研发和市场竞争的现象，对少数企业进行直接的研发资助扰乱了市场竞争秩序。四是对隐性知识的扩散与应用支持不足。过于注重硬件投入，忽略了文化、公共服务等软环境建设投入，对协作网络、集群等考虑不足。五是在促进共享、科技扶贫等方面，缺乏长效投入机制，投入渠道分散，效率相对较低。

1.3 政策建议

随着全球的知识创造、扩散和应用速度明显加快，满足建设现代化经济体系的迫切要求，亟需从国家创新体系视角出发，准确把握科技创新投入的主线和重点，提升科技创新效率。

第一，将现有财政投入的研发类项目分为重大技术突破、人员支持、技术招标购买、共建研发基金等类型，分类调整经费预算管理办法。重大技术突破类，按现有科研项目渠道管理，加强应用导向的逐级评价；人员支持类，依托国家自然科学基金、已有人才类项目开展试点，进行应用导向的相对稳定资助；技术招标购买类，面向重大产品的关键技术需求，采取政府购买服务的方式向全社会招标购买；共建研发基金类，采取股权投资方式与社会资本联合投入，选择重点行业共建研发基金，用于支持产业共性技术、关键技术开发。

第二，强化隐性知识扩散应用的精准投入。综合利用财税、金融、政采、产业及人才等政策，规范市场经济环境，降低研发投入的风险，使企业家发现开展创新活动的必要性和紧迫性。在激励不断增加科技创新投入的同时，不断优化投入结构，强化隐性知识扩散应用的精准投入。培育良好的创新文化，促进科研人员和社会各层面之间的知识交流与共享。强化对新的组织方式和网络构建沟通，以促进人与人之间的直接交流与共享。

2 科研评价体系