公路工程监理的发展

监工不是监理

说起监理，很多人会将历史追溯到监工。确实，监工古已有之。《礼记•月令》（亦见《吕氏春秋》）中说，“季春之月……命工师令百工审五库之量，毋或不良。百工咸理，监工日号：‘毋悖于时，毋或作为淫巧以荡上心。’”

从秦、汉到明、清各朝代，直至解放前，实行的是监工制。目前在香港特别行政区和台湾地区等，仍有用此称。

《现代汉语辞典》中解释，“监工”是在厂矿、工地等做工现场监督工作，或做监工的人。监工是体现权威统治或由上对下、内部管理的现场监视。詹天佑《京张铁路工程纪略》记载，隧道施工“凿洞工程每端用小工六十名为一班，置监工一人。”

而“监理”，是对工程项目等进行监督管理，或做监理的人。对公路工程监理，交通部《公路工程施工监理办法》（交工发〔1992〕378号）中指“对施工的工程合同、质量、工期、造价等进行全面的监督与管理。”

无论是从主体、关系、职责权限，还是实施范围、内容和方式等各方面来看，监理与监工都有本质上的区别。监工不是监理，监理更不是监工。如果非要找他们之间有什么相同之处，监理工作中对施工过程进行的旁站在形式上与监工有一些类似。

工程监理顺时而生

单独说监理一词，也历史久远。唐代杜佑所纂《通典•职官》中说，“监察御史。初，秦以御史监理诸郡，谓之监御史，汉罢其名。”又如，1908年《大清银行则例》规定“度支部特奏派监理官二人，监理大清银行一切事务”。

1905年时为钦命头品顶戴兵部尚书、陕甘总督的封疆大吏升允，设立甘肃全省洋务总局。1906年10月德商天津泰来洋行与甘肃藩臬道、洋务局订立《包修黄河铁桥合同》，1908年初春铁桥正式动工，1909年8月铁桥工竣，是倍受关注的典型工程案例。 

研究中发现，升允于宣统元年五月撰文并书的《创建兰州黄河铁桥碑记》中有这样一段话：“监理工程者，为洋务局坐办、候补知县樊鼎枢、徐登第，英文翻译、县丞江连庆，并孙照磨贤、林巡检庆椿、蒲千总生禄……”作为一项重大、成功的外包工程，记录了主要建设分工责任人，特别是首次出现了监理工程者。碑目前仍屹立在北岸桥头西侧。

创建兰州黄河铁桥碑（摄影：雍少宁）

据史料记载，甘肃洋务总局于1907年11月成立桥头监工所。在宣统元年十一月《为黄河铁桥工程完竣详请奏咨核销事》奏折中，多次出现了“派员在桥督同工作”“详询监工洋人暨华匠”“监修委员”“转运之艰、督工之苦以及驾驭操纵之不易”等语，可见首先有分工的区别，并满足工程管理需要，最后监理因此产生。

应该看到，工程监理率先在兰州黄河铁桥修建中出现也非偶然，筹建铁桥实属创始，除与借外债修筑铁路项目大不同之外，当时甘肃讲求新政、兴办洋务，具有良好的土壤、推动的基础和管理的需求。可惜的是，限于历史、环境和交流条件，类似监理工作并未引起足够重视及推广。

监理制度的提出

新中国成立后，1953年7月交通部颁布了《公路基本建设工程技术监理工作暂行办法草案》，包括组织机构及分工、技术监理工程司的权力、技术监理的执行等共10章31条内容，适用于一切新建、改建及恢复工程。据《中国公路史》中介绍，该办法贯彻执行后，大大加强了工程技术管理工作，对保证和提高工程质量起到了良好的作用。例如，1954年施工的福温线的福州马尾至琯头段，派出了监理工程师，不仅培训了干部、提高了管理经验，并保证了质量与进度。

公路基本建设施工技术监理办法草案（ 56）公总246号

1956年4月，交通部公路总局重新颁发《公路基本建设施工技术监理办法草案》，包括施工技术监理机构的组织、监理工作的内容和监理人员的权力责任、监理工作的执行等共7章25条内容和附件。其中明确规定，加强技术监理制度，这对公路工程监理制度的提出具有里程碑意义。

首先，在名词术语方面。监理、监理制度、监理机构、监理人员、监理工程师、监理工作、监理业务、监理办法、监理细则、监理费用，以及发包单位、承包人等，直观、准确、适当，与现今并无区别。

其次，在性质定位方面。一是明确提出加强技术监理制度；二是“建立独立专业性的监理机构”；三是“在现阶段的技术监理工作采用分地段和按工程性质派驻监理工程师的两种方式相辅进行”，显示其为监理而非行政监督或内部管理。

再次，在工作内容方面。既有工程质量、交竣工验收，也有安全，还有工程进度、费用、合同、技术文件、工程价款结算等，已是较全面的项目建设管理而非专业的质量监管。

最后，在工作执行方面。监理工作程序清晰、规范、完整，许多沿用至今。

上述两个文件，直到1990年9月由交通部第19号令《关于废止若干交通规章的决定》废止。此前，1989年4月《公路工程施工监理暂行办法》指出“公路工程施工监理制度，是公路建设管理体制改革的重要内容，是提高投资效益和施工管理水平的有效措施。” 

 公路工程监理发展历程

FIDIC与现代工程监理

FIDIC是国际咨询工程师联合会的法文缩写，也经常是FIDIC发布的土木工程《施工合同条款》的代称。1980年代中末起，我国引进了国际性的FIDIC条款，并形成了具有中国特色的现代工程监理制度。  

监理工作主要流程示意图

《FIDIC土木工程施工合同条款》版本

改革开放后，1984年9月国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》开启了建筑业和基本建设管理体制改革的序幕。此后，利用世界银行贷款并按世行规定进行国际竞争性招标和项目管理的京津塘高速公路等工程陆续开建、完工，引进、推行FIDIC合同条款，其中许多内容涉及“工程师”。按照其定义，工程师是业主为合同目的而指定作为工程师的人员，我们将其称为监理工程师。

京津塘高速公路路面

1992年5月交通部发布《公路工程施工监理办法》，主要明确了监理组织、职责与权限，对施工的工程合同、质量、工期、造价等进行全面的监督与管理。1995年4月行业标准《公路工程施工监理规范》发布，提供了开展工程监理的基本工作规范依据。 

1997年7月《公路法》第二十三条规定“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”1997年11月《建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度。”在国家法律层面正式确立了工程监理制度，统一了工程监理的属性定位、工作依据、主要内容以及强制监理的要求。

2000年1月国务院《建设工程质量管理条例》中明确了必须实行监理的建设工程范围，规定了工程监理单位的质量责任和义务。2003年11月国务院《建设工程安全生产管理条例》中规定了工程监理单位的安全责任。

多年来，伴随着公路建设特别是高速公路和农村公路的跨越式发展，工程监理为推动项目管理向专业化、社会化、现代化模式转变，为保障公路建设持续快速发展、保证工程质量安全发挥了重要作用，并取得良好经济效益和社会效益。在举世瞩目的大桥、隧道工程，在绵延起伏的高速公路现场，在偏远僻静的乡村公路工地，监理人都留下了一串串光辉的足迹。

2015年4月交通运输部《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》强调，监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分。要坚持和完善工程监理制，更好地发挥监理作用；明确监理定位；明确监理职责和权利；调整完善监理工作机制；引导监理企业和监理从业人员转型发展。

现代工程监理是改革开放、市场化、层次管理和分工的产物。总体上看，“FIDIC监理”的主题是合同管理，核心是程序，关键是计量支付权和“使工程师满意”原则，而质量、费用、进度及安全、环保等是合同管理中的目标。

公路工程监理的未来

新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，建设高标准市场体系，建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国，构建现代化工程建设质量管理体系，建设品质工程、平安工程、绿色公路、智慧公路……方向、目标已明确。前进的征途上，工程监理行业绝不会缺席。

要探索的是路径。根据监理工作范围、内容和机制、方式侧重点的不同，公路工程监理主要归纳为三种发展模式：一是项目管理模式，包括全过程工程咨询、所称的高端咨询和直接的项目管理等。二是合同管理模式，包括FIDIC咨询、传统的“五控两管一协调”监理等。三是现场管理模式，以质量、安全为重点，采取巡视、旁站和抽检等形式，对工程实施现场监理。

三种监理模式关系示意图

工程监理作为公路工程项目建设管理的重要组成部分，是国家推行的一项基本制度，其作用不可替代，交通运输主管部门和建设各方要共同维护、不断改革完善。如PPP项目中，开明、聪明、务实的业主，会更加重视监理的角色地位。当前，对监理企业和监理人员，适应形势、提升能力、突出特色、防范风险、创新发展，是要坚持的目标和理念。

延崇高速公路

历史发展的道路总是有曲有折、有起有伏、有风有雨，但目标永不变、步伐永向前。《诗经•周颂•敬之》有云“日监在兹”，意思是说“时刻在监察之中”。相信只要大家不忘初心、牢记使命、坚定自信、担当作为，推动有中国特色的公路工程监理制度不断丰富完善，日监在兹，监理人未来一定会书写更加辉煌的历史篇章！

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