吴翔‖镇改市:乡村地区基层行政建制变迁的目标模式、对象选择与推进路径

北京行政学院学报

摘要：撤镇改市是现代市、镇行政建制出现之后城市化进程的产物。随着新型城镇化和乡村振兴两大战略的提出与实施，镇改市的目标应该是建立起适应这两大战略发展需要的新型城市，改市模式的选择应秉持“三个有利于”原则来进行，最终应选取那些具有较强独立性的非县级政府驻地的特大镇作为改市的对象。当前，应正视撤镇改市中存在的各种障碍，从行政区划调整、行政层级升级与行政链条压缩、政府职能重塑、机构设置模式创新、人员编制使用模式创新、下设管理单元模式创新、相关政策法律法规完善等七个方面着手，着力推进撤镇改市的城镇化进程。

关键词: 镇改市; 特大镇; 行政建制; 新型城镇化战略

基金项目:国家社会科学基金西部项目（16XKS004）

收稿日期: 2020-12-01

中图分类号: D638　　　　　文献标识码: A　　　　
文章编号: 1008-7621(2020)03-0109-09

《北京行政学院学报》2020年第3期

作者简介: 吴翔(1971-), 男, 四川省社会科学院政治学所研究员

乡镇是中国乡村地区最为基层的行政建制单位，是目前正在大力推进的乡村振兴战略和新型城镇化战略的重要支撑极，对广大乡村地区的发展具有重要的引领和推动作用。改革开放以来，随着各地小城镇非均衡、差序式的发展，学术界开始关注乡镇行政管理体制及行政建制的变迁，并对其改革走向提出了不同的意见和看法。代表性的观点有“乡派镇治”(徐勇)，“乡镇自治”(于建嵘)，“强乡扩权”(金太军)，“大农村社区”(党国英)，“镇政乡派”(吴理财) “, 撤销乡镇”(郑法)，“重镇改市, 乡(镇)派村治”(吴思红), 发达镇改县辖市(马春笋；连晓鸣；蒋荣)，县治以外的中心镇改市(戴均良)等^①。这其中，撤镇改市作为一种解决农村地区率先发展起来的重点镇、中心镇、特大镇的行政管理体制弊端，并从根本上克服我国市建制过少，镇建制过多的基层行政区划设置缺陷弊端的方法，已被部分研究者提出。

学者的观点是现实存在和未来需求的反映，这些观点既是对实践层面上既有乡镇行政体制建制走向改革的总结和反思，也在一定意义上对乡镇行政体制建制的走向产生了影响。近年来，随着服务型政府建设的深入推进与基层政府职能的丰富扩展，各地对乡村地区的中心镇、大镇、强镇普遍采取以扩权为取向的改革，经历了从“强镇扩权” — “扩权强镇” — “镇级市”的改革历程，再到如今“镇改市”的改革试点与推进，基层行政管理体制、治理体系、行政建制与行政区划设置正在经历着一场持续且影响深远的变革，镇改市已然成为深化和推动中国新型城镇化发展的新路径，成为中国特色社会主义制度中最具创新性、创造性的城市建制，成为推进国家基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手。随着2019年9月25日有着“中国农民第一城”之称的浙江省苍南县龙港镇正式挂牌撤镇改市，华丽转身为新时代的“中国第一镇改市”，学术界和社会公众对镇改市的关注持续升温。那么，镇改市是如何出现和兴起的？在推进乡村振兴和新型城镇化的双重时代背景下，镇改市的目标是什么？可供选择的模式有哪些？我们应该选取那些镇改为市？改革的障碍是什么？应该如何推进？本文拟对这些问题进行较为系统的阐释。

一、镇改市的出现和兴起

“镇”作为行政建制古已有之，最早的镇是作为军事型行政建制出现于北魏年间。“清朝末年，作为现代行政学意义上的基层行政建制单元的镇开始形成。1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》以城乡分制为原则，规定府、厅、州、县治所驻地为城，城外的市镇、村庄、屯集，人口满5万者设镇，其余为乡。这是镇第一次成为城镇型建制的地方行政组织。1929年国民政府修订的《县组织法》将1928年《县组织法》中的‘村里’改为‘乡镇’，镇作为基层行政区划建制首次被列入法律。1939年国民政府公布《县各级组织纲要》确定乡、镇同为县以下的基层行政单位，至此，镇开始了其作为农村基层行政建制的历史” ^[1^]。相对于“镇”，“市”的出现更早，甚至可以追溯到原始社会时期，不过最早的“市”仅仅是作为商品交易的固定场所出现，不具有行政区划的意义。“城”则是基于防卫的需要，由统治者建立的由高墙围起来的聚落。进入奴隶社会后，“‘国君’为了保护他的财富和私属，便建造城郭，‘筑城以卫君，造郭以守民，此城郭之始也’” ^[2^]。在这些城郭中，通常会有一些地方成为人们集聚货物、从事商品交易场所的“市”。人口密集、功能形态多样的城市开始出现并延续至今。但在漫长的封建社会时期，统治者并没有将市作为一种单独行政区划实行管辖治理，“而是实行城乡一体化的行政区划建制” ^[2^], 市“不是独立自主的政治单位” ^[3^], 仅仅是作为地方行政区划的府州县所管辖范围内人口密集、商品交易集中的一块区域的通俗称呼，不具有体国经野、划土而治的区划建制意义。直至民国初期，作为区划建制意义上的“市”制才开始出现。辛亥革命后的民国元年，江苏省率先将县治所在地的城厢，以及村庄屯集人口在5万以上的镇改设为市，开启了镇改市的历史先河。不过此时的市与镇均是作为基层自治单元出现，还不是行政力量的触角全面深入的行政建制单元。此后，随着国家治理的需要，政府权力的触角开始全面渗透进入到基层社会的生产生活空间，镇与市的自治色彩逐渐褪去，慢慢演变成为一级政府与行政建制单元。只不过镇慢慢成为广大乡村地区非农人口比例相对较高区域的最基层的行政建制单元，而市则成为人口稠密的城市区域的行政建制单元。随着中国近现代城市的建立发展与城市管理工作的需要，市的建制得以丰富发展，最终演变成为世界上行政层级与行政级别最多的市制^②。中华人民共和国建国以来，出于区域治理与区域发展的需要，国家对一些大镇强镇从行政区划建制设置和管理模式上实施了变革，将镇改为市，开启了新中国撤镇改市的先河^③。

改革开放以来，随着高度集权的计划经济体制对基层社会控制力度的减弱，以及国家对发展商品经济的松绑，乡镇企业在广大乡村地区异军突起并呈兴盛之态，一些地理位置优越、经济基础较好的镇抓住发展机遇，发展极为迅速，已从村庄模式向小城市模式转化^[4^]，经济实力大大增强，场镇面积和聚居人口大大增加，辖区内行政和社会管理的复杂程度远非一个镇的建制行政单位可以处理的。这些镇越来越多地具有城市的职能和性质，逐渐拉开了与一般乡镇的差距，其行政管理的现实要求倒推这些特大型镇从行政建制与行政运行模式上完成从镇到市的转变，“以解决经济快速发展、非农人口高度集聚、城镇空间规模迅速扩张过程中引发的公共服务基础设施滞后、大量社会问题涌现的突出矛盾” ^[5^]。这些镇在历次的行政区划调整中先后合并整合周边地区，发展成为县级市、地级市，乃至副省级市^④，有力地促进了中国的城市化进程。

顶层设计和国家相关政策对此调整进行了积极的回应与支持。1986年国务院批转民政部“关于调整设市标准和市领导县条件”的报告，认为原有的设市标准已经不能够适应城乡经济发展的需要，建议各地对设市标准做出调整。其中非农业人口6万以上、年国民生产总值2亿元以上，已经成为该地经济中心的镇可以设置为市的建制；此外，那些非农业人口和国民生产总值不达标，但地理位置重要，如少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边境口岸等，也可设置市的建制^⑤。2001年由国家计委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、国家环保总局、国务院体改办编制的《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》明确指出, 为适应城镇化进程的需要，要“适时调整行政区划, 合理确定城镇行政区的数量和规模。修订现行设市、设镇标准，实行‘县改市’与‘镇改市’并存的设市模式，适度增加设市数量”。

在国家政策与现实需要的良性互动中，2010年2月，镇级市的概念首次见诸媒体，并率先在浙江、山东等沿海发达地区进入试点实施阶段，中西部省份也相继跟进试点，引起了社会的广泛关注。随后，特大镇改市作为国家新型城镇化战略的重要组成部分进入相关文件，并在国家层面组织试点。2014年6月9日，国家发改委、中央编办等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，提出新型城镇化综合试点的五项任务，其中之一就是在镇一级建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。2014年底公布的《国家新型城镇化试点方案》正式将浙江省龙港镇和吉林省二道白河镇作为撤镇设市改革的试点，要求两镇“探索行政管理创新、行政成本降低的设市模式”，在“三年内，试点取得明显成效，形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式” ^⑥。2019年8月16日，经国务院批准，国家民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市^[6^]。至此，近年来备受关注的“撤镇设市”首先在龙港镇变成现实，镇改市正式成为广大乡村地区大镇、强镇行政建制变革的方向，这些大镇、强镇逐渐走上了与传统乡镇不同的行政管理和行政运行道路。

二、双重背景下镇改市的战略目标、模式分析与对象选择

新中国成立70年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2011年末，整个中国常驻人口城镇化率迈过50%的门槛，意味着城镇化建设进入到了提质升级、转型发展的新阶段。2012年11月，党的十八大明确提出了中国的新型城镇化发展战略，但新型城镇化并不是以牺牲乡村地区的发展为前提和代价的。党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。新型城镇化战略和乡村振兴战略的提出和实施，成为了约束和左右当前撤镇改市这一乡村地区行政建制变迁欲达成目标、可选择模式的双重背景，也在一定程度上决定了撤镇改市的对象取舍和选择。

(一) 镇改市的战略目标

城市是一定区域内的政治、经济、文化中心，它“代表了我们作为一个物种具有想象力的恢弘巨作，证实我们具有能够以最深远而持久的方式重塑自然的能力” ^[7^]。城市的行政建制及其管理运行模式是引导城市发展，达成建设城市目的之重要力量。在各种资源要素向大中城市自然流动的趋势下，乡村振兴的推进必然需要外在力量的深度介入，必然需要国家利用行政的力量重塑乡村以及作为乡村经济政治社会文化中心的小城镇的生产生活生态格局，用行政的力量引导各种资源要素从大中城市流向这些农村地区的城镇。其中，通过将一些特大镇的行政建制从镇改为市无疑是最为有力和带动作用最为明显的行政手段。因为撤镇改市不仅仅是行政建制的简单改变，它带来的是乡村治理模式和治理思路的范式转换，是将乡村的发展纳入浩浩荡荡的新型城镇化趋势下的主动行政行为，与此相伴随的行政手段还有纵向行政关系与财政格局的变化，行政区划的调整，行政机构设置模式及行政运行方式的改变等。通过在乡村地区撤镇设市，有效破解传统小城镇财政投入不足，基础设施建设滞后，城镇治理方式落后与混乱，城镇不成规模，辐射带动能力不强等小城镇病，构建区别于镇级建制的完备健全的对周边乡村可及的公共服务体系，构建规模适宜、环境优美、医疗教育文化等公共服务和交通通讯完善的，有别于传统城市发展模式的望得见山、看得见水、记得住乡愁的以城带乡、城乡融合发展的新型城市。这种新型城市的建立有利于提升乡村地区这些大镇对周边乡村的辐射带动能力，提升对周边乡村人口的集聚能力和吸引力，同时也能够吸引那些有志于乡村振兴的人才下乡，吸引农民工返乡创业就业，从而改变甚至有效杜绝乡村地区“空心化” “空巢化” “留守儿童”等现象。从新型城镇化建设的角度来看，通过镇改市，可以实现广大农民就地就近新型城镇化，缓解大量人口涌入大城市带来的城市交通拥堵、治安混乱、入学就医困难等“大城市病”，促进乡村地区城市的充分发展，促进大中小城市分布空间的均衡化、合理化；从行政体制来看，通过改革构建起结构功能完整的城市型基层政府，可以克服严重派出化、结构功能不完整的传统型乡镇政府的各种弊端，形成助推乡村振兴和就地就近新型城镇化的新动能和新机制。

(二) 镇改市的模式分析

按照现行的行政权力配属模式，作为一种影响重大深远且对乡村行政生态具有重塑能力的行政行为，撤镇改市需要中央政府审查批准。在中央政府的工具箱中，可供选择的改市模式有以下几种：一是从行政级别来看，可以保留镇的行政级别不变，将其改为镇级市，这种改市情况在民国时期、建国初期乃至当今我国台湾地区和日本等国都存在；也可以对其进行行政级别的提升，将其升级为副县级市、县级市乃至地级市，行政级别的变迁将影响管辖关系的变动和行政资源的获取能力；二是从管辖关系来看，镇改市后，如行政级别不变，其管辖关系也可保持不变，继续实行县管县辖，也可根据当地经济社会发展的现实需要，将其升级为地级市管县辖、省管县辖和省管省辖；三是从行政区划的变动调整来看，既可以保持原镇行政区划不变，也可以根据现实需要以及未来发展的需求将附近的乡镇合并进入新设立的市，甚至可以跨越县域重新调整行政区划，整合区域资源设市；四是从城乡关系来看，既可以采取以城带乡，城乡融合的设市模式，也可以采取城乡分割，将城镇型区域单独切块设市的模式。

改市模式的选择，应由设市的战略目标决定。随着新型城镇化战略和乡村振兴战略目标相继提出并组织实施，任何一地的镇改市都必须秉持“三个有利于”原则来进行，即有利于推动这一区域的新型城镇化建设，有利于推动这一区域的乡村振兴，有利于推动这一区域城乡融合发展。大千世界丰富多彩，制度变迁路径各异，行政建制的变迁与设置也不应该强求一律，在秉持“三个有利于”原则的前提之下，掌握镇改市最终决定权的中央政府应充分考虑和尊重各地的实际情况和现实需要，充分听取当地人民群众的呼声。在中国广袤的国土上，至于究竟应该选取哪种模式，应根据各地振兴乡村、推动就地推进城镇化、推动城乡融合发展、建设新型城市的实际需要来进行，同时模式的选择还应充分考量基层政府行政效能与公共服务能力的提升，资源配置的优化强化，考虑是否能够妥善处理改市镇与原县的关系等一些现实障碍问题。

(三) 镇改市的对象选择

随着交通通讯等基础设施在广大乡村地区的提质升级，以及行政管理和公共服务能力的提升，基层行政单位从软硬件上都能够适应对更大地域范围的管辖治理，小乡小镇从行政建制上撤销，将其管辖区域并入周边的大镇强镇是势在必然，也是现实中的政策选择。大镇强镇管辖范围的增加为这些镇提供了良好的发展纵深，使得镇域内的人口居住、产业分布、生态布局更加合理完善，也为这些镇完成在治理模式上从镇到市的华丽转型打好了基础。

作为一种稀缺性资源，国家所掌握的行政资源从来都不会是均衡分布的，它必然倾向性地聚焦于对领土安全、文化繁荣、生态优化、经济社会发展等具有带动和示范作用的区域。在人力物力财力等各种行政资源有限的情况下，镇改市作为加强一定区域内行政力量、促进行政资源聚集的手段，作为推进乡村城镇化，促进乡村振兴的手段，不可能也没有必要将所有的大镇强镇都改制为市。由此，在镇改市对象的选取上，应“以全国战略布局引领逐步消除政区格局的区域落差，走向更具统筹性的空间公平” ^[8^]，加强全国统筹，注重区域平衡，对中西部地区适当倾斜。由于全国各地的经济社会发展进程不同，各省之间在推动乡村振兴和城镇化发展的现实诉求各异，撤镇改市的推进与实施应以省为单元，在一省范围内科学布局，按照地理位置与空间布局、乡村振兴与区域辐射带动能力、人口规模密度与资源环境承载能力、产业发展与经济聚集度、经济总量、财政收入、建成区面积、城区公共基础设施和社会服务能力等，建立健全各自的撤镇改市的系统化、科学化指标体系，从严优选。大致而言，应选择那些基础条件较好、区位优势明显、经济实力强劲且对周边乡村振兴带动作用强的大镇作为改市的对象。

此外，镇改市对象的选取还应考虑国家发展的相关战略和政策措施。一定区域内的大镇强镇是否撤镇改市，还要考虑这一区域内城镇化整体布局与统筹发展的需要。从新型城镇化战略实施的角度来看，在推进撤镇改市的同时，撤县改市也在大力推进。从行政建制变迁的现实前提和实际需要来看，整县改市与撤镇改市存在着较大的差别。随着整县改市的推进，其辐射范围和管辖区域内的大镇强镇，特别是其县城驻地所在的镇也会成为整县改市的有机组成部分，大可不必单独改市。与此同时，大城市的优化发展，辐射带动能力的提升，中小城市的发展壮大也是国家着力推进的事情。尤其是大城市周边的镇以及具有较强辐射带动能力和发展潜力的中等规模城市周边的镇，其行政区划调整与建制变迁的逻辑起点与那些处于广大乡村地区的大镇、强镇存在较大的差别，其行政建制调整改革方向也会与处于乡村腹地的大镇、强镇不同。在实际的行政建制变迁中，这些镇往往会变更为与周边城市更好融合并能实现发展对接的区或者街道体制^⑦，而非具有独立空间治理单元的市建制。

从国家政策层面来看，镇改市的对象选择清晰明确，并逐渐指向精准。继2014年底公布的《国家新型城镇化试点方案》将浙江省龙港镇和吉林省二道白河镇单独列出并作为镇改市的试点之后，2016年初发布的《国务院关于推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出，将“具备条件的特大镇有序设置为市”，这既为全面铺开特大镇改市提供了政策依据，也明确指出了镇改市的对象选择。随后，国家层面对镇改市的指向对象进一步明确具体，并注重相关政策的推动和落实。2017年，李克强在政府工作报告中谈到本年度的工作部署时指出，“要推动一批具备条件的特大镇有序设市”，发挥其辐射带动作用。2018年国家发改委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》, 明确指出要加快培育新生中小城市，推动非县级政府驻地镇率先设市。由国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化重点建设任务》则进一步将落实非县级政府驻地特大镇设市作为2019年的一项重点任务。2019年9月25日，作为镇改市试点的龙港镇正式挂牌设市，国家对镇改市的对象选择最终落在了非县级政府驻地的特大镇。

总之，作为新型城镇化建设的一项重点任务，作为一项推动乡村振兴的政策措施和制度红利，撤镇改市的选择对象无疑是那些处于广大乡村地区腹地的，那些与大中城市存在一定物理距离的，从空间上来看具有较强独立性的非县级政府驻地的特大镇，不包括大中城市周边的镇。这些特大镇有时也被称之为中心镇、强镇，称其为特大镇强调侧重于镇的人口规模和建成区面积，而称其为中心镇则侧重于强调镇的区位优势与地理位置，称其为强镇则侧重于强调镇的现有经济规模和经济社会发展速度。

三、撤镇改市的现实障碍

撤镇改市是近年来对镇一级扩权改革纵深推进的逻辑发展和必然结果，有别于传统的强镇扩权、扩权强镇等行政性放权改革，镇改市是上级政府掌握的各种行政资源包括权力资源、人力资源、财力资源等最彻底的、最稳定的、制度性的供给侧改革，也是一个地区城镇化率超过50%之后，对基层治理模式彻底变革、治理空间进行优化重组的必然要求。当然，任何一项改革都不会一帆风顺，都会存在障碍，镇改市也不例外。从现有的情况来看，镇改市的障碍主要存在以下几个方面。

1.编制资源的硬性制约。编制是中国共产党重要的执政资源，也是一种重要的稀缺性资源和源头性资源，“编制的供给遵循的是严格的计划体制” ^[9^]，撤镇改市首先遇到的是编制资源的硬性约束。2013年11月，李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话中明确指出，中国的机构编制总量已经很大，要严控机构编制总量，并将其作为地方政府机构改革需把握住的硬杠杠。2018年2月28日通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要强化机构编制管理的刚性约束，不得突破总量增加编制。同时要求加大机构编制违法违纪行为查处力度。在编制总量不变乃至减少的硬性约束下，某一行政层级党政机关能够使用的编制资源是既定的，非特殊情况不能够增加，同时也不能够跨越行政层级纵向调配使用编制资源。具体到省级行政区域，一个省在其下辖的乡镇一级或县市一级使用的编制资源是既定的、不能够增加的。行政建制的变迁必然引起政府职能的变迁、机构设置和人员编制的变化，撤镇改市是对原有镇级职能机构的扩展、提升和完善，其所需要的人员编制必然相应地出现同向变化，现有的编制资源无论从量还是质上都不能够满足需要，量的短缺和质的低下同时并存。虽然改市的镇作为大镇获得了上级编制管理部门对其编制资源的倾斜性配置，其编制数量远远多于目前乡镇一级平均仅能够使用二十个左右的行政编制和数十个事业编制的状况，但离改市之后对编制资源的需求还存在明显差距，远不能满足改市之后的需要。如果改市镇的行政级别维持不变，或管辖关系保持不变，编制资源只能够从其他乡镇调配，必然需要大幅度占用其他乡镇的编制资源，引起其他乡镇的不满和编制资源的紧张；如果改市后升格为县级或者地市级，挪用其他县市的编制资源，同样会影响省域内相同行政层级地方政府编制资源的使用；如果要纵向调配使用编制资源，必须要经中央编制管理部门的批准，但在总量不变的硬约束下，编制资源的向下调配必然会影响到上级政府编制资源的配置和使用。

2.改市的镇所在县存在利益考量和顾虑。行政建制的变动往往涉及到利益格局的调整。通常情况下，实施撤镇改市的镇都是县域内的人口特大镇和经济强镇，这些镇是拉动县域经济发展的主力军，同时也是县级财政的主要贡献者。比如纳入国家首批实施镇改市的浙江省龙港镇，其对苍南县的GDP增长和财政贡献率在全县所有乡镇中占比最大，“该县一半以上的财政收入来自龙港镇”, 如果此时龙港设市并从苍南县分离出去，“可能会吸纳苍南县的优势资源” ^[10^]，对苍南县的经济发展和财政税收则会带来严重的削弱，这种设市模式必然遭到所属县级政府的强烈反对。在中央、省、地级市政府对镇改市的明确支持和施压下，县级政府的反对会由明到暗，从硬抵抗演化为软收拾，给撤镇改市设置形形色色的、或明或暗的障碍。从2014年国家将龙港纳入设市改革试点以来，原计划三年的试点时间拉长到五年，龙港改市这只靴子才迟迟落地，一个重要的原因就是县镇之间的利益不好平衡。如果设市后龙港不从苍南县分离出去，仍然是由苍南管辖，在现行行政资源层层递减式向下分配模式下，龙港并不能因改市而获得更多的有利于其发展亟需的行政资源，如人员编制、建设用土地资源和财政税收等，新设的市不过是旧有的镇的另外一种称呼罢了，这种设市模式对龙港的发展并没有多大益处。同时，在这种设市模式下，苍南县在编制、土地、财政税收等短缺资源的使用上，还面临着在龙港镇、县级政府驻地灵溪镇和其余亟需发展的乡镇之间的摇摆和平衡。

3.改市的镇与附近区域发展目标缺乏协调整合。政府作为组织也存在自身利益和追求。改革开放以来，“中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色” ^[11^]，在经济发展优先的GDP主义驱动下，各级地方政府都在追求辖区经济的发展，镇级政府亦不例外。随着地方政府发展目标的调整和上级考核指标的变化，地方政府的政绩追求也在变化。但无论怎样变化，各级地方政府都有自身的利益诉求，在一定区域内，管辖地域不同的同级地方政府(如撤镇市与附近区域的乡镇之间)的这些利益诉求难免会产生冲突和矛盾。随着中国新型城镇化步伐的加速，乡村地区产业多元化发展以及交通通讯条件的改善，使许多小城镇都呈现出勃勃发展的态势。特别是在经济率先发展的沿海地区，许多小城镇在产业发展方面各有千秋，而且随着城镇面积的扩展，大有连接成片，成为联系紧密的城镇群之势。比如浙江省苍南县的龙港镇与平阳县的鳌江镇经济体量和城镇规模相当，两镇仅一江之隔，苍南县政府驻地灵溪镇的经济实力和城镇规模也和龙港相当，两者相距仅20公里的车程。作为一种重要的行政资源，撤镇改市这一行政建制的调整变动，只能是某一地域范围内某一特大镇的选择，其余的镇则只能继续保留镇的行政建制。龙港获得了撤镇改市的机会，但鳌江、灵溪等镇的行政建制却没有变化，这对相邻大镇的发展无疑是不利的，如果协调整合不好，容易引起矛盾和冲突。因此，如何协调整合设镇市与附近区域的协调发展，是当前撤镇改市面临的一个重要问题。

四、撤镇改市的推进路径

体国经野，国之大事，行政建制的改变是一项涉及诸多领域、影响深远的系统工程。撤镇改市虽然是基层行政建制的变迁，但这种变迁对所涉区域经济社会发展、人民群众生产生活等都会产生重大的影响，为此，这一改变应充分考量其可能遇到的各种障碍，充分考量设市后对区域的辐射带动效应，充分考量推动乡村振兴和就近就地新型城镇化的现实需要。在此基础上，可以从以下几个方面稳步推进。

1.进行行政区划的调整。行政区划是国家政策的空间载体，“本身也是一种重要的资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势” ^[12^]，“通过行政区划体制的改革，可以从上层建筑的角度打破城市化的障碍，……推进城市化向良性方向发展” ^[13^]。由此，行政区划的改革与调整应着力于推进权力资源的区域整合和优化组合，实现要素资源的空间重构与优化配置^[14^]。对于撤镇改市而言，行政区划的调整应考虑两个方面的因素。一是要考虑设市行政区划的现实发展需求，充分整合融入那些在人员、经济、社会关系与改市镇交流密切、互动紧密的周边乡镇；二是要考虑设市行政区划未来发展的需要，扩大市的行政边界和管辖区域，为市的发展留下足够的生态空间、土地空间和其他资源要素空间。如有必要，在行政区划的调整整合上，还可打破改市镇所在县域的限制，根据需要跨县域设定市的行政边界。

2.进行行政层级的升级与行政链条的压缩。在行政资源从上至下层层下拨的情况下，某一级政府行政层级越高，所获得的行政资源就会越多。相反，行政层级越低，所需资源被上级政府截留的可能性和机会就越多，其所获得的行政资源就会越少。中国目前的实际行政层级为五级：中央—省—市—县—乡镇，乡镇处于五级行政层级的末端，所需资源被截留的可能性最大，实际上也存在资源被层层截留的现象。镇改市之后，如果还是处于五级行政层级的末端，其所需资源被截留的可能性不变，改市的意义不大。为此，应根据改市之后所辖行政区划的大小、管辖人口数量以及新设市对附近区域的辐射带动能力等综合衡量，将市升级为副县级、县级、地级等。同时，将撤镇设市与省以下行政层级压缩相结合，缩短行政链条。省下各市县分等，其行政级别可以不同，但在管辖关系上，镇改市、县、地级市三者之间互不统属，所有省下地级、县级行政单元，包括镇改市都实行省辖省管，以缩短行政资源的供给链，避免资源截留，避免由于行政链条过长影响基层政府对各种资源的获取和使用，充分发挥镇改市的正向效应。

3.重塑政府职能。镇改市应与政府职能的转型与重塑结合。乡镇的派出化和职能的不健全使其在乡村振兴中的作用发挥有限。改市之后的政府组织应克服乡镇政府职能不完全的缺陷，完成从派出化的不完整型政府向作为一级完整型政府的转型。其职能设置应趋于完整，应根据现代乡村地区中心城市管理和服务的需要以及乡村振兴的需要，重新调整和设定政府职能。同时，加强政府运行效能，通过政府职能的全面履行，为吸引人才创业发展和人才下乡、农民工返乡创业就业提供良好的软硬环境支撑。

4.创新机构设置模式。从机构设置的模式上来看，传统乡镇采取的是内设式模式。乡镇机构小且机构之间职能职责交叉不清、人员混用现象突出，同时，内设机构不具有法人资格，只有乡镇政府一个法人资格。从法律规定来看，乡镇的内设机构不具有行政执法权，如果需要执法，也只能是县级部门委托乡镇执法。传统的市县级行政组织采取科层部门制，按照职能不同在市县政府内设立若干部门，每一部门都具有独立的法人资格，需要执法的部门还具有法律所赋予的行政执法权。同级党委、人大、政协也按照科层原则在其组织内设立若干职能部门，党委、人大、政府、政协四大组织各司其职、职能职责边界清晰，人员使用互不交叉。但随着行政体制改革的深入和政府职能的转变与扩展，部门之间出现了职责不清的现象，履职中如有利益则相互争夺，如无好处则相互推诿，限制了科层制组织作用的发挥，同时，这一模式还导致了编制资源的浪费和人力资源的紧张，行政成本居高不下。为了最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理的现象，提高行政效率，降低行政成本，2008年以来中央政府及各级地方政府采取一系列措施着力推行大部制改革。在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，使得作为一级行政区域内的行政部门得以优化整合。但这一改革并没有涉及到党委、人大、政府、政协、群团、军队等不同功能组织之间的协同整合与优化。2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，要求统筹党政军群机构改革，优化政府机构设置，统筹党政机构设置，合理设置地方机构，构建简约高效的基层管理体制。由此，遵循简化设置的原则，克服条块分割、职能分设的机构设置模式弊端，打破党政军群界限，统筹党委、人大、政府、政协机构设置，融合事业单位和群团组织，建立功能导向的大部门制成为新设市的机构设置模式的最佳选择。

5.创新人员编制使用模式。镇改市后，职能的重塑与完善对人员编制的配备和使用提出了新的要求。一般而言，作为一级完备的基层行政单元(县)其所配备的行政编制为1000名左右，加上各种事业单位使用的编制，其人员编制使用量在5000名左右。而镇一级所使用的行政事业编制要远远少于这一数目，即使是龙港这样的镇改市试点大镇，其所使用的各种人员编制达到500名左右，依然与县所使用的编制数量存在较大的差距。如果按照传统的编制使用方式，镇改市之后，随着职能的扩张，必然面临编制资源的极度紧张，在大量扩展编制资源不可行的情况下，应创新人员编制使用模式。一是将可以支配使用的行政编制和事业编制统筹使用，实行混岗混编，按照职能设置和岗位要求统一安排和使用各类编制人员。二是争取上级政府编制资源的下沉。镇改市的实行必然导致原来所在县的管辖范围缩小，此前已经实施的省直管县导致地级市实际管辖范围的缩小和职能的收缩，为此，应根据县、地级市的这一变化调整编制资源，将县和地级市的部分编制资源配置到新设立的市。此外，随着新一轮机构改革的实施，省级机构也会节约出部分编制资源，可将这部分编制资源下沉到新设立的市。三是创新编制管理和人员使用方式。采取岗编分离的形式，将新设市所需人才的编制放在上级部门，把岗位下沉到基层一线，充分利用上级机关下派挂职锻炼干部、精准扶贫下派干部等人力资源充实新设市的职能部门。四是用好用活编外人员。编外人员是基层政府可以有效使用的一种重要人力资源。应加强对编外人员的选拔、培训和考核，在规范管理的基础上，提升编外人员的政治素质和业务素质，拓展编外人员职业发展以及向上流动获取体制内编制资源的机会和渠道，充分调动编外人员的工作积极性，克服编外用人所形成的各种负面效应。五是用好社会性人力资源。采取劳务派遣、服务外包等形式将政府的一些公共事务委托、外包给相关劳务公司和专业服务机构等，提升公共服务的质量和水平，减轻政府的人力资源负担，同时使得政府有限的人力资源能够聚焦主业，切实履行好应该履行的职能职责。

6.创新下设管理单元模式。镇改市后，如果在市下再设置乡镇一级行政组织，无疑加长了行政链条，增加了人力成本，这与党的十九届四中全会提出的节约行政成本、实行扁平化管理、形成高效率组织体系的目标背道而驰，也违背了撤镇改市的初衷。为此，应创新下设管理单元模式，探索建立市直管村居模式，深入推进互联网+政务服务，推动基层治理相关平台建设，建立全域覆盖的基层治理网络系统。同时采取市直部门与常态化的第一书记、驻村干部、驻村工作队等制度结合，建构起精准深入、“条点结合”、行政与自治融合、专业性和实践性相结合的基层治理体系，全面提升由市级相关机构直接管理和服务社会的能力。当然，基层治理能力的提升和完善不是一朝一夕的事情，在撤镇改市之初，可以在市下派出设立片区管理机构，采取市管村居、分片服务的方式，逐渐过渡到完全的市直管村居模式。

7.完善相关政策法律法规。在全面依法治国的背景下，镇改市的推进也必须依法进行。为此，应修改完善相关政策法律法规，除在国家发改委每年发布的新型城镇化重点任务中继续对镇改市工作进行强调外，应从国家层面加强顶层设计，专门研究制定镇改市的全国性指导文件，使镇改市“真正进入中央政策的主渠道” ^[15^]。同时，研究制定新颁布的《行政区划管理条例》的相关实施细则，并继续研究制定《行政区划法》等相关法律法规，从政策法律上明晰镇改市的相关问题，使镇改市做到有法可依，用政策和法治的力量破除地方相关利益方对镇改市的阻扰，以法推进镇改市的顺利实施。此外，现行的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等相关法律法规中，关于行政层级、基层组织设置、职能界定等相关规定也需要做出相应的调整，为改市之后的党政军群、事业单位、人大、政协等机构的功能整合、合并设立、合署办公，以及编制资源的整合使用提供完备的法律依据。

五、余论

自现代乡镇行政建制建立以来，这一基层行政建制随着中国农村基层治理的现实需要进行了范式转换，从20世纪初期设计者最初的自治型组织，发展到新中国成立之后适应农业型社会治理需要的行政型组织。改革开放以来，随着乡村社会的变迁以及城市化进程的加速，广大乡村地区对管理、治理及公共服务的要求在质和量上均出现了明显的提质升级诉求，乡镇行政建制及其管理服务模式变得越来越不适应基层社会的现实需要，改革的呼声和对乡镇建制改革发展方向的探讨不绝于耳，各种方案纷纷提出，引起了社会公众、学术研究者和相关决策者的极大关注。进入新时代以来，随着新型城镇化战略的深入推进，乡村振兴战略的提出与大力实施，新的形势给广大乡村地区的政府组织提出了新的任务，传统的乡镇治理与运行模式必须进行变革，乡村治理走到了行政建制范式转换的十字路口。如何变革，向何方向变革，才能够使得基层行政管理体系与新的需求铆合，成为向前推动乡村振兴和就地就近新型城镇化的助推器，是当前及今后一段时期应重点关注和深入研究的一个课题。现实中，各地特大镇正在着力推进的镇改市和潜在需求，为有志于这一课题研究的人员提供了良好的观察窗口和证伪场地，有待于更多的研究者参与其中。

注释: ① 总体来看，学者们是沿着两种不同的思路或侧重方向进行探讨的。一部分学者注重乡镇行政地位的升降与自治因素的引入，相关文献参见徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》，2004年第1期；于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》《, 战略管理》，2002年第6期；金太军：《推进乡镇机构改革的对策研究》，《中国行政管理》，2004年第10期；党国英：《未来农村可建大农村社区》，《中国青年报》，2009年2月5日，第12版；吴理财：《论现代乡镇制度的构建》，《天津社会科学》，2008年第2期；郑法：《农村改革与公共权力划分》，《战略与管理》，2000年第4期。另一部分学者则从行政建制变迁的角度进行探讨，相关文献参见吴思红：《乡镇体制改革与管理模式创新》，《中共杭州市委党校学报》，2006年第3期；马春笋：《我国小城镇发展存在的问题及其政策构思》，《城市问题》，1998年第1期; 连晓鸣：《县辖市——城市化高发期的必然结果》，《杭州师范学院学报》，1999年第5期：蒋荣：《中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探讨》，《浙江海洋学院学报》，2005年第2期：戴均良：《我国市镇建制需作四大改革调整》，《瞭望新闻周刊》，2002年第16期。
② 在中国大陆，目前的市制从行政层级上划分为省地县三层，从行政级别上则分为五级：正省级的直辖市、副省级的市、地级市、副地级市、县级市。
③ 如:马鞍山原为镇级建制，隶属当涂县。1956年10月，国务院批准设立马鞍山市，为省辖市。
④ 如: 1978年，浙江将吴兴县的湖州镇、嘉兴县的嘉兴镇、绍兴县的绍兴镇、金华县的金华镇和衢县的衢州镇改为市。深圳原为宝安县下辖的一个镇，1953年成为县治所在地，1979年宝安县改为县级深圳市，1981年升格为副省级市。1980年到1997年，我国共撤镇改市34个，其中，汕尾直接由镇升级为地级市。
⑤参见《国务院批转民政部关于调整设市标准市领导县条件报告的通知》(国发〔1986〕46号). [2019-11-30].http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_7186.htm
⑥ 参见《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》(发改规划〔2014〕2960号).[2019-11-30].http://www.9ask.cn/fagui/201412/34254_1.html
⑦ 如苏州市吴江区松陵镇，在2018年度全国综合实力千强镇排名中位列龙港镇之前，2018年10月撤销镇级建制，改为吴江区松陵街道。