王世福：疫情启示的新常态——空间韧性与规划应对

本文来源：西部人居环境学刊（ID：hsfwest），全文将发表在《西部人居环境学刊》2020年第5期

中国城市规划学会理事，华南理工大学建筑学院教授

在来势汹汹的新冠疫情面前，人口稠密之地一直是高危的场所，是客观存在的病毒温床，以人口密度和功能布局等特征反映的城市空间形态一定程度上代表着疫情爆发的地理基础。交通基础设施由于承载人口流动，也为病毒传播创造了条件，当前全球化广泛而快速的人口流动进一步加剧了疫情的扩散。从韧性应急的角度，城市防疫的主要硬件则由公共医疗设施组成，其服务能力为城市提供疾控、诊断与治疗保障。另一方面，城市的其他公共设施共同支持疫情下社会的正常运转，各类公共空间则在必要时为城市提供可临时调用的防疫空间。目前，有关城市空间的密度、布局与疫情的相关性实证研究也正在开展，不论未来研究结论如何，疫情必定促使规划学科更深入研究空间规划和治理对城市健康和韧性的影响，并寻求“后疫情时代”更优的规划理念与方法。

城市规划作为应对公共卫生危机而生的一门学科和一项公共职能，以保障城市公共服务能力和经济社会发展的空间支撑为核心，统筹各类空间资源的规划建设和治理。这次重大疫情的冲击虽然直接挑战公共卫生与城市应急能力，但也拷问城市规划提升应对未来不确定性的能力，即城市空间韧性所能提供的应灾潜力。这种潜力来自于一定程度的技术韧性：即空间功能参与应急资源扩充的效能，例如各地新建、改扩建的应急扩充医疗空间；以及更为重要的制度韧性：即“社会应急—医疗应急”状态下的空间响应，例如各国的社会和医疗应急调动各类公共空间的举措。关注空间韧性的理念与方法转变，将成为规划转型的重要视角。

大量研究证明，当一座城市面临疫情冲击时，其公共卫生干预比空间特征本身起更为决定性的作用。启用应急响应、交通管制、病源追踪、隔离治疗等措施可有效切断流行病的传染链。在本次疫情的蔓延过程中，不少国际和国内的城市防疫实例证明，越早采取有效的公共卫生干预措施，居民健康越能得到保障；越是迟缓、反复、无效的公共卫生干预，对弱势群体越为不利。大数据（脱敏）的技术应用在病毒传播追踪、健康监测和防疫时期物流保障中作用巨大。社区与政府之间高效的应急信息同步和措施及时到位，也是本次疫情在社区治理体系建设方面最具警示价值的议题。由此看来，制度安排和治理能力在城市防疫上的表现非常关键，也为规划体系范畴的空间治理模式革新带来重要启示。

新常态是指常态城市具有叠加应急状态的能力，即城市拥有凭自身力量快速调配资源，应对灾疫等突发事件并恢复正常运转，并通过应灾学习而主动创新，实现灾后高质量发展的能力。新常态体现在城市的动态发展过程中，通过建设韧性城市、注重智慧治理、体现人文关怀等综合措施，保持社会运作和生产系统的总体稳定性。

首先，需要从规划理念上向韧性健康城市转型。以韧性城市、健康城市的规划建设作为优先理念，建立以人为本、以公共利益和居民健康为先的基本价值观，以完善城市空间体系、优化医疗卫生健康设施布局、提升城市空间韧性、提升治理水平为理念，促进城市智慧、人文、健康、韧性发展。

其次，规划方法上适应新常态，构筑韧性基础设施和韧性公共空间。韧性基础设施是城市应对危机时可以稳定、可靠地保障居民基本医疗，以及生活和必要生产的高品质建成环境和服务网络，提供更为稳健可靠的能源、物流、信息等城市防疫功能支撑；韧性公共空间，是包含城市应急状态的常态公共空间体系，一方面应具有多样的形式与综合的功能，在危机发生时可以相互支撑并提供多种预案，另一方面应具有一定的容量弹性和可替换性，在危机发生时有利于减少实际损失、紧急扩充容量。

首先，建立健康影响评估制度，将其作为规划、建设、管理全过程要求。由规划部门联合公共卫生部门设计一套规范的健康影响评估程序，使社会各方都能参与健康环境的规划建设实施，建立社会和政府部门统一的健康价值观，形成对社区健康最为有利的空间决策。

第二，完善垂直疾控与基层面域并重的韧性公共卫生体系。针对本次疫情中反映出的基层医疗卫生设施薄弱、基层社区防疫工作不堪重负的问题，必须在强化疾控系统垂直应急能力的同时，通过稳健的基层医疗设施建设对疫情发现、初诊监控和就近支持等起到积极作用。例如发热门诊的布局，应以确保社区居民能就近就诊和初期隔离为原则，减少疑似传染源长距离就诊带来的暴露和传播风险。

第三，置顶传统综合防灾规划为应急状态空间规划。强调从静态防灾设施配置转向动态应急能力建设，工程技术措施和应急治理措施要进一步整合，对传统综合防灾规划思路进行改革。例如，城市不仅要建设符合标准的防灾减灾设施，还应有应急转换协同和应急扩充能力；不仅要保障各级避难场所的面积规模，还应有应急资源支持和一定疗愈能力；不仅要有可靠性的基础设施物理保障，还应有可信度高的信息预警渠道和应急法令规治。

最后，建立城市公共空间的制度韧性，包括城市公共空间的强制使用、直接扩充、公共征用和共享使用的制度设计。强制使用即灾时为避免危险扩散、危机蔓延而采取停用、禁用城市公共空间；直接扩充即城市随时具备直接应急新建或改扩建公共设施的能力，包括土地储备、城市规划、建造能力方面的系统准备；公共征用即城市在应对突发事件时具备征用各类公共设施和必要的私有设施的权力；共享使用即社会或个人主动提供设施或空间，其具有的公共服务效能纳入城市应急系统，包括志愿无偿或定向有条件提供等不同形式。

建立由“枢纽—节点—应急流”构成的韧性城市公共空间体系。在完善韧性基础设施体系基础上，以城市级的市、区、街镇枢纽和社区级缓冲节点，配置相应的公共卫生资源和应急储备物资，并支持临时调配的应急流空间，建立“枢纽—节点—应急流”组成的韧性城市公共空间体系。城市级的市、区、街镇枢纽主要指大中型城市公共空间及其周边具有应急弹性的公共设施，社区级缓冲节点是以社区出入口、菜场、超市等为主的社区管理节点，公园、办公、商业场所外部公共空间为主的健康缓冲节点，可以临时搭建应急设施，与各级枢纽之间协同运转，并支持各类应急流，实现整体应急的城市公共空间体系。

提高公共设施的空间通用性和稳健性。规划、建设部门应当与公共卫生部门和应急管理机构协同，针对进入应急状态的城市公共空间制定特别建设与使用规则，例如研究各类公共设施常规和应急两个状态如何并置为可转化的互相备份系统；医疗设施本身的应急扩容改造；其他公共设施在应急时快速改造转换为救急救助设施的需求；城市规划标准和建筑规范进行创新性调整；各种通用性模块化的改造技术标准和产业化等。以提高大型公共设施的空间通用性，形成应急使用的弹性、可变性空间容载。

提高智慧城市的技术韧性及主动应用。运用大数据分析主动识别、评估社区脆弱性，对于弱势、易感人群或疫情严峻社区要积极迅速地予以资源下沉和全方位支援。

加强匹配责任的社区资源下沉和能力建设。社区生活圈就是防灾防疫圈，在以日常生活为主的社区治理中储备应急潜力，本身也是社区治理能力建设的目标。为了更好地实现社区防疫，应根据实际情况下沉匹配责任的社区资源，加强社区级医疗机构人员和设备的配置，实现一定程度的首诊和响应能力；加强社区防灾应灾意识与能力培养，疫情来临时社区能迅速组织调动社区自我力量，组成应急小组并进入临时应急治理状态。

总的来说，要深刻认识城市空间的技术韧性和制度韧性，并积极开展城市研究解释城市空间与疫情的相关性，深入改革规划方法以适应更具韧性的城市新常态。