白重恩：最好的产业政策是改善营商环境，不是向企业直接提供资源 | 原子智库

受访/白重恩  编辑/杨溪

出品 | 原子智库·腾讯新闻小满工作室

无论是日、韩和中国台湾，还是中国大陆，在经济的腾飞过程中，产业政策都被认为发挥了重要作用。随着中国经济迈入新的历史阶段——从高速度增长向高质量发展转变、从主要是追赶型经济向创新型经济跃升，以及外部环境变迁明显之时，有关产业政策的角色再度引发讨论。

日前，清华大学经济管理学院院长白重恩教授在与搜狐智库的对话中，系统讨论了新时期的产业政策问题：产业政策最好的形式是改善产业的营商环境，而不是给予企业财务或者其它资源上的扶持。

不过，白重恩亦表示，当产业链涉及国家经济安全时，有一些产品掌握在个别外国供应商手中、形成卡脖子的现象时，可能要实行一些产业政策。但是在实行的过程中，要尽量地让它是普惠的，不要只盯着几家企业。“更聪明的产业政策是选一些对经济发展很重要，也能帮助解决卡脖子问题的重点行业，然后集中精力解决这些重点行业的营商环境问题。”

本期“原子智库”分享白重恩教授有关产业政策的精彩观点。

以下为正文：

企业的发展与营商环境密切相关，打造好的营商环境，就是解决企业发展中的重大问题。近年来，中国作为营商环境改善最显著的经济体之一，在促进企业竞争中性方面做了很多努力，但是与美国、韩国等发达国家相比还有很大差距。

企业发展到底需要怎样的营商环境？产业政策如何实施会更有利于经济发展？搜狐财经就此对话了清华经管学院院长白重恩。

过去中国的营商环境并不完美，但是经济却实现了快速发展，白重恩据此提出“特惠模式”来进行分析。他表示，在经济发展初期，由于后发优势，政府往往能选对要辅导的企业，但是现在跟着别人走的阶段快要结束了，再选对就更加困难。而且当前市场对不规范行为的容忍度越来越低。

面对“特惠模式”发展的局限性，地方政府之间的竞争能否改善这一模式？白重恩认为，如果地方政府改善营商环境的动力足够强，竞争在一定程度上可以促进这一模式的改善。但是在很多情况下，地方政府之间的竞争也会起负面作用。

谈及如何把握特惠模式下的产业政策时，白重恩认为如果产业政策是促进竞争的，所有的企业都能享受，那么产业政策的效果可能比较好；如果产业政策只是为一部分企业提供支持，这种产业政策可能效果不是很好。

“未来需要更多普惠的产业政策。政府要做的是改善营商环境，而不是给企业提供资源。”白重恩强调，“更聪明的产业政策是选一些重点行业，集中精力解决这些被卡脖子领域的营商环境问题。”

白重恩认为，改善营商环境不是一蹴而就的，需要更好的顶层设计。

他还指出，过去几年，中国的营商环境有了很大改善，但是从世界银行的指标来看，在获得信贷方面排名下降了。“获得信贷跟整个金融体制有关系。”白重恩表示，现阶段中国需要更多的创新型企业，而在中国的金融体系中，企业获得外部融资最主要的渠道是银行，而银行认为给创新型的企业提供资金是有风险的，不是创新型企业获得融资最好的方式。

地方政府可考虑设立为企业提供一站式服务的专门机构

问：“特惠模式”回答了过去中国经济在营商环境不完美时取得高速发展的原因，随着中国经济的不断发展，您认为特惠模式发生了哪些改变？从制度经济学角度来看，特惠模式的存在带来了哪些挑战？

白重恩：中国的营商环境还不够完善，企业在运营中会遇到各种各样的问题。比如，几个部门同时管一件事，每个部门的规则单独看没问题，但是放到一起，相互之间可能就有冲突。

举个例子，一个外商企业来华投资项目，按照外汇管理的规定，项目结束清算后，它可以把投资收益转回国，但是需要提供纳税证明。2018年之前，我国有两个征税部门——国税局和地税局。在这种情况下，银行要求企业提供完整的两张纳税证明，但是企业获得国税局的纳税证明，需要把地税局的证明留在国税局，所以企业到银行时，只能提供一张证明。

从这个案例来看，每一个要求都很合理，但是放到一起，就是一个不可能完成的任务。

过去企业遇到这种完全按照规章制度解决不了的问题时，可能某个政府部门或相关人员会出面协调帮助解决，我们把它叫做特惠模式。

为了让特惠模式能够成功，各级政府首先要决定，帮谁不帮谁，如果地方政府选对了企业，就能促进当地经济的发展。

在经济发展初期，我们大概知道哪些企业对经济发展比较重要，但随着经济发展水平越来越高，跟着别人走的阶段快要结束了，再选对就变得更加困难。而且伴随着中国经济从高速度增长向高质量发展转变，特惠制度的效能没有以前好了。

其次，在特惠模式下，可能会出现一些不规范的行为，而现在市场对不规范行为的容忍度更低，一定程度上影响了特惠制度的运行。

另外，即便有时候政府选对了企业，如果扶持力度过大，往往会造成企业的过度发展，形成产能过剩。在经济发展初期，经济增长很快，产能过剩问题可以很快被消化，但随着经济增长速度变慢，产能过剩消化起来会更加困难。

所以，需要让市场来决定，哪些企业会成功，哪些企业不会成功。

问：通过地方政府之间的竞争可以促进特惠模式的改变吗？

白重恩：如果地方政府改善营商环境的动力足够强，在一定程度上，地方政府之间的竞争可以促进这一模式的改善。但是改善营商环境不是一蹴而就的事，不一定想做就能做到，尤其是有一些规章制度，不完全是地方政府说了算。

比如，知识产权的保护。只在本地保护知识产权不一定有用。如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权，甲地的地方政府不一定有精力来保护乙地的知识产权，在这种情况下，地方竞争不仅不会解决这个问题，甚至会加剧该问题。

问：如果要促进地方之间的竞争，您觉得可以采取哪些措施？

白重恩：希望地方之间的竞争朝着全面改善营商环境的方向去做，这不仅要靠地方政府，还要有更好的顶层设计，需要中央机构来帮助改善。

比如，要有一个全国普遍适用的、且能够强有力实施的保护知识产权的法律法规，让地方利益不要在知识产权的营商环境改善中起到阻碍作用。

制度环境要有普遍改善是一件很困难的事，因为在制度环境中，很多部门都会制定法律法规，而且是从完成自己职责的角度去思考，不一定特别全面，这可能会造成部门间的制度冲突或是意见不一致，这时候企业就很难受。

所以，顶层设计说起来容易，做起来比较难，因此地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供一站式服务，帮助企业解决营商环境中遇到的问题，让企业不需要和多个部门打交道。

企业没有能力来协调不同部门之间的冲突，如果企业跟多个部门协调，企业处于非常弱势的地位。但是如果有一个部门，我们赋予它比较大的权力，来负责协调其它部门之间的矛盾，这比企业自己去做要有利得多。

问：预期我们什么时候可能会出现这个部门？

白重恩：条例发布和具体实施还有距离，而且条例中并没有强制规定，只是说可以设立这样一个部门。如果我们上上下下都认识到该措施的重要性，推动力度就会大一些。我现在想做的工作是希望跟大家形成共识，更大力度来推动这样的措施。

政府做的是改善营商环境，而不是给企业提供资源

问：今天政府如何把握特惠制度下的产业政策？

白重恩：产业政策更重要的是看实际运行的结果。如果产业政策是促进竞争的，所有企业都能享受，这种产业政策的效果可能比较好；如果产业政策只为一部分企业提供支持，造成不平等的竞争，这种产业政策可能效果不是很好。未来可能需要更多普惠的产业政策。

如果在行业发展初期，政府给予了企业支持，当未来出现产能过剩的时候，企业是否还能够持续地得到扶持？理论上为解决产能过剩的问题，需要低效率的提供者退出，来维持市场的供需平衡。然而在实践中，各级政府不愿意看到自己扶持的企业是失败的，所以即便过剩，也会持续支持。所以我们在用产业政策时要特别谨慎。

我认为，当产业链涉及国家经济安全时，有一些产品掌握在个别外国供应商手中、形成卡脖子的现象时，我们可能要实行一些产业政策。但是在实行的过程中，要尽量地让它是普惠的，不要只盯着几家企业。

更聪明的产业政策是选一些对经济发展很重要，也能帮助解决卡脖子问题的重点行业，然后集中精力解决这些重点行业的营商环境问题。这样的产业政策不是由政府来选优劣，而是由市场来进行优胜劣汰。

另外，政府做的是改善营商环境，而不是给企业提供资源。改善环境不伤害任何人，而政府给某些企业提供资源，就会造成企业之间资源配置的低效率。

所以，产业政策最好的形式是改善产业的营商环境，而不是给予企业财务或者其它资源上的扶持。

问：如何去促进公平竞争，实现竞争中性？

白重恩：竞争中性强调所有的企业在获得资源、获得做生意的机会方面是公平的，这时候市场配置资源的效率会较高。

但是也有难处，比如金融机构给企业提供资金时，会不会对民营企业和国有企业区别对待？政策没有要求它区别对待，但在实际执行过程中，银行贷款出现坏账问责时，如果问责不平等，就可能会引导银行不愿意给民营企业贷款。

所以整个体系都要求所有制中性，可能就能实现竞争中性，这还需要做很大的努力。

问：2019年年底特斯拉上海工厂的交付，其背后涉及政府给予的补贴以及土地和税收优惠，您怎么看？

白重恩：扩大开放不仅仅是贸易上的开放，还有投资方面的开放，吸引更多的外资企业到中国投资。在中美贸易摩擦的大背景下，吸引特斯拉这样的大企业到中国来投资，有其象征性意义。我们需要有一个能引起大家关注的成功的外资企业来华投资的案例，所以给它补助、提供优惠。

外资企业的进入可能会给国内企业带来挑战，但是我们也希望更大的开放，让外资企业更多的进来，促进国内外企业的竞争发展。

而国内企业的规模较小，获得资金有难处。怎么让国内企业克服竞争中的不利情况、跟全球企业公平竞争，这非常重要。所以在吸引外资的时候，也要考虑国内的营商环境，让国内的企业能够保持公平竞争。

在政策制定及评估中，应更重视企业的感受

问：根据世界银行的统计，过去几年我国的营商环境奇迹般地从90多名提高到30名左右，您认为我国营商环境现在还存在哪些问题？

白重恩：首先要对世行发布的营商环境指标有一个客观认识，该指标是基于北京和上海两个城市的情况评价得出的；其次它是基于如果每个人都照章办事的解决办法，对外资企业来华投资更有参考意义。

但对国内企业来说，特事特办也是一种解决问题的办法。

过去几年，我们的营商环境有了很大改善，比如开办企业的手续更加便捷。但是在世行指标中，有一项排序不仅没有向前移，反而有所落后了，就是获得信贷。

理解该现象有几方面：第一，这是一个相对值，如果其它国家获得信贷的环境改善了，我们的环境没有改善，那么排序就会向后落。第二，获得信贷跟整个金融体制有关系。我们的整个金融体制对支持政府主导的项目来说非常有效率，所以改革开放初期，我们的基础设施建设发展水平非常好。但是现阶段我们需要更多的创新型企业。这种创新往往事先很难选择谁会成功，谁不会成功，需要通过市场的优胜劣汰来选择。

经济学家熊彼特曾提出一个概念，叫创造性毁灭。他表示，为了让有创造力的企业发展地更快，就要淘汰创造性弱的企业，给创造性强的企业腾出空间，让它更好的发展。当前阶段，很重要的一个要求，就是让“创造性毁灭”起更大作用。

问：其根本性原因是金融体系的变化吗？

白重恩：创造性毁灭要求金融体系不仅仅支持政府的项目，而是要支持更多的企业，让他们都有机会参与进来。在我们的金融体系中，企业获得外部资金最主要的渠道是银行，而银行贷款不是支持创新型企业最好的方式。所以在这方面，我们的金融体系做得不够。

为了让创新型的企业、有一定风险的企业获得资金，需要对金融体系做改变。让金融机构能够更好地帮助企业分担风险，给有一定风险的企业提供资金，这是我们的需要。但是实现这个转变，还需要做很多努力。

问：如果要想让企业更切实地感受到营商环境的改变，您觉得可以从哪些指标进行改善？

白重恩：指标只是一个方面，不管什么样的指标，都不一定全面，有的指标也不一定能够完全反映现实。

比如，企业的主观感受。只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利，穿鞋子的人知道鞋子是不是舒服。我们需要做的是，在政策制定和对政策进行评估的过程中，更加重视企业的主观感受和社会公众的主观感受。

怎么让企业在政策制定及评估中有更大的话语权，是我们现在面临的挑战。在具体的落实中，我觉得行业协会可以起到更大作用。

问：怎么从结构方面去看待中国的营商环境？如果营商环境的满分10分，您对中国的营商环境怎么评估？

白重恩：从结构性的改变来看，除了北京和上海两个城市外，其它地区也要做同样的努力。在世行的十个指标中，我们现在做得不是很好的指标是获得信贷，所以我们要在金融体系的改革中做更大努力，让企业更容易获得信贷。

值得注意的是，很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策的影响，对企业来说，政策稳定性非常重要，如果政策不稳定，企业就没有一个稳定的预期。

二是产权是不是保险的。世界银行强调对小股东的保护，但在发展中国家、新兴经济体中，对整个企业的产权保护可能比对小股东的保护更加重要。

三是市场准入方面的障碍。世行的数据来自准入门槛比较低的行业。

四是人才环境没有得到反映。我们能不能有一个良好的促进人才流动的机制，也是需要努力的。

问：在营商环境条例中，哪一条会对企业和经济发展产生比较具有实质性的影响？

白重恩：都很重要。我希望强调三方面：一是一站式服务；二是更加关注市场主体的主观感受；三是认识到改善营商环境是一个非常艰难的过程。

建议找一些重点行业，就像我刚才谈到产业政策的时候，把产业政策的体现方式从过去给企业补助、提供资源，变成改善特定产业的营商环境。因为我们的能力有限，先集中精力把重点行业的营商环境做好，再逐渐推广，这可能更加切实可行。

只要我们认识到营商环境的重要性，并对现在的差距有比较充分的认识，就能够不断地去改善营商环境。虽然过去几年我们做了很大的努力，但考虑到营商环境的现状，我们还有很大的空间。

（本文转自“搜狐智库”，文章标题为编者所加）