黄艳副部长解读《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》

从改造任务看，重点改造2000年底前建成的老旧小区。

从改造内容看，分为基础类、完善类和提升类三类。

从组织实施机制来看，居民是改造主体，要建立居民参与机制。

从出资机制来看，本轮老旧小区改造资金由政府、居民和社会力量合理共担——基础类改造由政府资金重点支持，完善类改造部分由居民出资，提升类改造鼓励社会力量参与。

政府资金“保基本”

居民出资主要用于完善类改造

吸引社会资本参与改造尤其是提升类改造

国务院政策例行吹风会

文字实录

黄艳

住房和城乡建设部副部长

各位媒体的朋友们，大家下午好！

首先，感谢大家参加今天的政策吹风会，更感谢对城镇老旧小区改造工作的关心和支持。去年6月19日国务院常务会议召开以来，大家持续宣传报道各地工作进展，为社会各界认识、理解、支持城镇老旧小区改造工作作出了贡献！谢谢大家。

党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作，习近平总书记多次作出重要指示批示，李克强总理在《政府工作报告》中作出明确部署。近日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）。下面，我先简要介绍一下《意见》相关情况。

为认真贯彻落实党中央、国务院关于城镇老旧小区改造工作的决策部署，按照2019年6月19日国务院常务会议要求，住房和城乡建设部会同有关部门单位，着手研究起草《意见》。在《意见》起草过程中，坚持问题导向、目标导向、结果导向，精心组织，理清情况、找准问题、摸清需求；认真总结两轮试点成果和各省（区、市）有关经验做法，提出政策措施；召开专题座谈会，广泛听取地方主管部门、行业协会、企业、专家、城市社区干部和群众的意见，及时消化吸纳各方面反馈的意见建议。在上述工作基础上，经不断修改完善，形成了《意见》，包含很多的政策创新，各部委也给予了非常大的支持。

《意见》包括总体要求，明确城镇老旧小区改造任务，建立健全组织实施机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善配套政策，强化组织保障6个部分22条，为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作提供了基本遵循。从征求意见反馈情况看，各方面对《意见》给予了充分肯定，一致认为，全面推进城镇老旧小区改造是深入贯彻落实以人民为中心发展思想的具体行动，对满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新改造和开发建设方式转型，促进经济高质量发展具有重要意义，完全符合党中央、国务院的要求；《意见》明确了城镇老旧小区改造的工作目标、工作任务、推进措施及有关要求等，充分考虑了我国当前国情和地区差异，体现了强烈的问题导向和鲜明的实践特色；提出加强统筹协调、发动居民共建、多渠道融资、改革项目审批制度和标准体系等措施，准确把握了城镇老旧小区改造中的规律和重点、难点问题，指导性和可操作性强。

下一步，住房和城乡建设部将会同相关部门认真宣传贯彻《意见》，强化协调配合，加强督促指导，压实地方主体责任，及时总结推广典型经验做法，支持和引导各地把老旧小区改造工作好事办实、实事办好。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

谢谢您的提问。就像我刚才说的，党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作，习近平总书记多次强调，要加强城市的更新，以及存量住房的改造提升，做好城镇老旧小区改造，补齐老旧小区改造在卫生防疫、社区服务等等方面的短板。李克强总理多次主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，要求要顺应群众的期盼，加快改善老旧小区居住条件。在2020年政府工作报告里面，对推进城镇老旧小区改造提出了明确的工作要求，明确了老旧小区改造是造福人民群众、满足人民群众对美好生活需要的重要民生工程，同时也是有效扩大内需，做好“六稳”工作，落实“六保”任务的重要发展工程。

去年以来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推进城镇老旧小区改造。经过各省（区、市）人民政府确认上报，在2019年全国计划开工改造城镇老旧小区改造1.9万个，涉及居民360万户。今年计划开工的是3.9万个，涉及居民近700万户，是2019年的近两倍。

《意见》是在我们多次试点的基础上，在去年和今年全国全面推开的背景下出台的，《意见》明确了总体要求、目标任务、对象范围、支持政策和保障措施。为了进一步全面推进这项工作，提供了政策依据和基本遵循。确实如这位同志所说的，我们这个《意见》是国务院首次就城镇老旧小区改造工作出台的专门文件，也是地方期盼、各方关心，以及社会关注，在相关部门共同努力下出台的。总体有三个特点：

第一，《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻了党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，通篇体现了以人民为中心的发展思想。简单讲，为什么要改？是因为群众有期盼，因为直接关系到人民群众最关心最直接最现实的利益问题。改不改？改什么？怎么改？还是要坚持居民自愿、尊重居民意愿，激发居民参与的积极性。改得好不好？也是由居民来评价。改后怎么管？仍要引导居民协商确定。

《意见》通篇强调要落实高质量发展要求。也就是以老旧小区改造为切入点，完善城市人居环境质量，提升城市公共服务的水平，解决城市发展不平衡、不充分的问题。

同时，《意见》还专门强调要结合老旧小区改造，构建基层社会治理新格局。因为老旧小区改造主要平台是在社区，必须依赖社区治理机制来完成这项工作，所以这也是落实党的十九届四中全会《决定》的部署要求，这也是一大特点。

第二，《意见》突出了系统集成、协同高效，体现了鲜明的实践特色。从2017年开始，住房和城乡建设部在15个有一定工作基础的城市开展了为期一年的试点工作；2019年6月19日，国务院常务会议研究部署这项工作之后，我们在7-8月份用了两个月的时间，会同21个国家部门和单位，深入30个省和新疆生产建设兵团的近百个市县，调查了200多个老旧小区，梳理情况，摸清需求，提出对策。在去年10月，针对老旧小区改造中存在的难点和重点问题，我们指导山东、浙江两个省，以及上海、青岛、宁波等8个城市，针对这些问题开展了深化试点探索。所以，总结来说，《意见》是在深入开展调查研究、认真总结试点成果和各地方有关经验做法的基础上，广泛征求意见，认真研究制定的。《意见》里面的每一条政策措施都是对地方实践经验和试点成果的归纳、提炼、深化，都有扎实的实践基础。

第三，《意见》体现了强烈的问题导向，是一个求真务实、针对问题解决问题的文件。从这两年的调研和各地反映情况来看，城镇老旧小区改造涉及面非常广，而且情况各异、问题复杂，是一项系统工程。做好这项工作，要解决的难点特别多，比如说需要地方统筹协调来推动，一个部门是干不了这件事的；需要多渠道筹措改造资金，光靠政府财政是不可持续的；需要社会力量参与和金融支持；居民是改造的主体，光靠政府自上而下推进是不合理的，需要动员居民参与共建；还需要整合利用各种存量资源；结合改造同步建立长效管理机制。我们把这些问题提炼为需要探索的“九个机制”，在总结已有实践基础上，进一步部署两个省和八个城市的深化试点探索，形成了一批试点成果。这次的《意见》其实就是把这些实践成果转化为可复制、可推广的政策措施。

此外，还想跟大家说明的一点是，疫情期间老旧小区暴露出来的设施、环境、社区服务以及基层社会治理的短板，也在《意见》中作了回应。同时，为了切实帮助地方解决困难，也是我特别想强调的，发改委、财政部、人民银行、银监会、自然资源部等各个部门，都从支持多渠道筹资、加快审批、整合利用存量资源等方面给予了非常有力的政策支持。从多轮征求意见反馈情况来看，各方面对《意见》评价很高，认为是能够帮助地方解决实际困难的好文件。谢谢。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

谢谢你的问题。其实，划分这三类主要是依据老旧小区的实际情况，以及居民的具体需求来划分的。

第一，改造的要求和标准不一样。基础类是涉及居民基本居住条件和居住安全、日常生活保障的基本设施。所以，在工作中我们要求应改尽改，而且政府的财政资金主要是保障这一部分，而且尽量要求一次性改到位，避免短期内反复改造、多次扰民。完善类是满足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造内容，比如小区内建筑节能改造，就不是所有地方都有需求，可能仅仅是北方地区需要；有些是要加装电梯，居民需求不一致，要达成一致了才能做。改造内容还是要看老百姓需求。提升类主要是涉及到我们城市公共服务的供给，包括养老、托育这些更要看老百姓的意愿，如果需要，达成一致后，有条件的会根据实际情况提供。所以主要看老百姓的需求，后两项基本上是菜单式的，大家都需要、都同意，就找资源去做。比如说老年人多的地方，老年年龄结构比重大的地方，可能更需要养老设施；年轻人多的小区，可能需要托育设施更多一点。在实践中，应该结合供给侧改革，补齐社区公共服务设施短板，给居民提供菜单式选择。

第二，资金来源不一样。基础类的，我刚才讲的最基本的保障，中央的补助以及各级财政投入会重点支持，同时也要强调，水暖电气热这些有地方专门负责的单位，他们的出资责任也要落实。完善类，根据谁受益谁出资的原则，可能一部分要通过居民的出资还有公共资源的让渡来解决。提升类我们更要求鼓励社会力量、社会资本的投资，通过设计、改造、运营给予一定的补助和支持，更多的是依靠社会专业化的服务和社会专业化的投入来解决。

刘世虎

国家发展改革委固定资产投资司负责人

谢谢您的提问。习近平总书记指出要加快老旧小区改造。按照党中央、国务院部署，国家发改委积极安排中央预算内投资支持城镇老旧小区改造。经国务院同意，2019年起，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助。2019年计划改造城镇老旧小区1.9万个，国家发改委分两批在中央预算内投资保障性安居工程专项中安排250亿元予以支持；2020年《政府工作报告》明确计划改造城镇老旧小区3.9万个，中央预算内投资安排543亿元，目前已经全部下达完毕，实现了“城镇老旧小区改造任务翻番，中央预算内投资安排翻番”。城镇老旧小区改造中，中央预算内投资主要支持供水、排水、道路等与小区相关的配套基础设施建设，以及养老、托育、无障碍、便民服务等小区及周边的配套公共服务设施建设。其中，中央预算内投资将向排水等公益性改造内容倾斜。

为加强中央预算内投资保障性安居工程专项管理，国家发改委已经印发了专项管理办法，将会同有关部门督促指导各地方加强项目储备加快推进项目前期工作，充分考虑地方财政承受能力、严防新增地方政府债务风险，认真审核把关，把中央预算内投资分解落实到前期工作基础扎实具备开工和建设条件的项目上。投资计划下达后，继续做好事中事后监管，把在线监测和实地调查结合起来，指导项目单位扎实推进项目开工和建设，促进尽快形成实物工作量，避免出现资金沉淀和闲置，充分发挥中央预算内投资效益。

据初步统计，党的十八大以来，自2013年至2019年，城镇保障性安居工程累计完全投资超过10万亿元，年均完成投资约1.4万亿元，累计安排中央预算内投资等中央补助资金1.4万亿元，年均约2000亿元。保障性安居工程建设在改善亿人以上困难群众居住条件的同时，对稳定投资增长、发挥投资关键作用起到了重要的支撑作用。“十四五”时期，我们将继续发挥好中央预算内投资等中央和地方财政资金“四两拨千斤”引导带动作用，有力有序有效全面推进城镇老旧小区改造，改善民生，提升居住品质，推动城市更新，推进县城城镇化，扩大有效投资，带动居民消费，促进形成强大国内市场。谢谢。

赵志红

财政部综合司负责人

下面我介绍一下各级财政在老旧小区改造当中所做的一些工作。改造老旧小区对于保障民生和促进经济发展具有重要意义。按照党中央、国务院的决策部署，各级财政对老旧小区改造高度重视，并且积极支持，出台了一系列政策措施。在资金方面，一是中央财政把老旧小区改造纳入了保障性安居工程，对地方给予资金支持。2019年和2020年分别安排了300亿元和303亿元，支持地方用于老旧小区改造。截至目前，2020年的补助资金已经完全下达。中央补助资金重点支持的就是基础类改造内容。基础类改造内容主要用于满足居民的基本安全需要和基本的生活需求。

第二个层面，这次的《意见》对各级财政支持老旧小区改造也提出了明确要求，各省、市县财政都要相应做好资金支持，可以将老旧小区改造纳入到国有住房出售收入存量资金的使用范围，统筹使用涉及住宅小区的各类资金。

在税费政策方面也出台了一系列支持老旧小区改造的政策。一是对参与政府统一组织的老旧小区改造的专业经营单位，对其取得所有权的设施设备等配套资产改造所发生的费用，可按规定计提折旧在税前扣除；所发生的维护管理费用，可按规定计入当期费用税前扣除。二是在老旧小区改造中，对为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，提供相关服务取得的收入可以按规定免征增值税，并且减按90%计所得税应纳税所得额。三是对用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，可以按规定免征契税、房产税等税费。此外，目前专项债的使用范围也已经拓展到老旧小区改造，支持地方政府通过发行专项债券，筹措老旧小区改造资金。这些财税政策的出台和实施，相信会对老旧小区改造起到积极的支持和推动作用。谢谢。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

我来回答一下你这个问题，谢谢。你刚才提到，老旧小区改造其实是一个解决老百姓最切实的生活条件的惠民工程，光靠政府财政投入是不可持续的，所以我们提出来，由政府、居民、社会力量几方共担。你刚才提到居民的出资意愿怎么解决。其实，涉及到居民出资，刚才也提到了，基础类、完善类和提升类，主要是在完善类里面。比如说，电梯的改造，其实我们在《意见》里面也都给过一些政策支持，明确支持小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房的改造，这个其实可以减轻其中居民出资部分的筹资压力，帮助更多的居住小区里面有住房公积金缴纳职工的居民来改善居住条件。

另外，真正让老百姓直接出费用的部分，除了电梯，其他都是间接的，比如说我们通过一些设施，改造完了以后的付费使用，例如停车场改造以后，居民如果使用，会计天、计月付费，来支持停车场的改造、维护和建设费用。另外，可以让居民让渡一些他们共有的公共空间和资源，比如说有些共有的房屋，可以拿来做养老、食堂、抚幼等等，所以是通过不同的方式来出资的，不见得只有一个出钱的方式。所以，我们也会解读这些政策措施，居民的参与其实是我们做好这项工作的一个非常基本的条件。谢谢。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

谢谢你的问题。这个目标大概考虑到三个方面的因素。

第一个因素，我们要兼顾需要和可能性。从我们调查摸底的情况来看，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是22万个，涉及的居民近3900万户。2020年，经过各级省人民政府的确认上报，全国计划改造的城镇老旧小区大概是3.9万个，涉及到居民将近700万户。按照这样的规模，我们综合了地方的能力，包括财政能力、工作能力、管理能力、组织能力、施工能力等各种能力，“十四五”期间，全国大概可以再改造3500万户，加起来是这个总量，可以基本上完成2000年底以前建成的需要改造的老旧小区，这个总量和分年度的进展，是有一定的把握的。当然我们也不排除要鼓励有条件的地方，根据居民的意愿、资金落实情况，以及市场社会参与的程度等等一些情况，提前或者适当多做一点。

第二个因素，我们也是分轻重缓急。从调研来看，2000年底以前建成的老旧小区，还是以公房和房改房为主的，这些小区是普遍没有物业管理，也是失养失修失管，它的使用过程中的保养程度比较差，市政基础配套设施不完善，社会服务不健全，这些问题还是较其他小区要突出，住在里面的老百姓改造的愿望也非常强烈。所以《意见》里面除了工作目标里提出到“十四五”末力争基本完成2000年底以前建成的需要改造的城镇老旧小区之外，也明确了中央财政的资金重点支持的是这部分的老旧小区改造，所以这个是优先要改造的。

第三个因素，老旧小区改造是非常复杂的工程，从政府方面需要制度创新，但是真正工作推动过程中，需要特别有力的工作机制，这是需要大家在实践过程中构建这样的机制和制度的，这是我们完成老旧小区改造的一个基本条件。比如说工作机制，《意见》里面一共几个机制，其中两个是非常关键的，就是地方政府要统筹，各部门要合力，因为它不是一个部门能解决的问题。所以，这个机制建立起来需要时间。另外，在社区层面的动员组织机制一定要有，不能是从上往下的指令性的工程，应该是从下往上的项目生成。老旧小区的居民都同意了，你去申请才能给你做，所以上下结合的机制也是考验我们地方基层治理的能力和水平的。

你刚才问到了现在老旧小区改造的进展情况，因为去年已经开始了，我稍微讲一下情况。老旧小区改造是一项以社区为主战场、居民为主体的工作，开展的一项工作。今年以来，大家都知道各地社区重点是在疫情的联防联控上，而且很多小区是实行封闭管理的，施工很难开展起来的，所以老旧小区改造进度上还是受到了影响。前5个月，我们大概开工率只有20%，但是进入6月份之后，疫情防控进入常态化，大部分地区也进入了施工黄金期，明显加快了进度。根据各地上报汇总的情况，在6月底，现在已经启动了将近50%的工程了。所以我们非常有信心，今年能够顺利完成。去年因为我们这个工作部署得晚，资金下达是到后半年了，再加上刚才讲到的疫情影响，去年年底开工率当年只有占到85%。但是截至现在，去年的工作已经全面开工。所以，我们还是非常有信心的。谢谢。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

谢谢你的问题，你的问题非常综合，也是我们能够让老旧小区这项工作持续推动的关键，就是市场力量和社会力量。你刚才提到怎么能够激发他们的主动性，其实刚才财政部的领导在政策解读里提到了，我们从财政部的很多政策上，包括发改委的很多政策上，是有很多优惠条件去支持这些社会企业的。根据试点经验，已经有很多民营企业，包括国企，现在对老旧小区改造非常感兴趣。从两个方面来看，一方面这是城市发展转型的一个关键时期，城市建设已经从粗放扩张类转到内涵提质类，所以今后很多工作要转移到完善公共产品的供给上。你刚才提到，比如说养老、抚幼等等，还有商业、菜市场，这些其实是跨着两边的，一方面政府要给政策支持，另外一方面，真的是需要长线的保障。不像过去房地产开发，可能一年回收，两年回收，这个可能要到10年和15年。所以我们这次制定的《意见》里面有明确的要求，比如说对于使用空间，一定要让他有预期，就是在10年、15年的回收期里面，我们给他一个预期的稳定保障。所以，《意见》里面都给予了很好的政策支持，而且市场主体也非常感兴趣，现在很多人都在积极地探索改造和服务模式，这是非常关键的。所以，我们现在有一部分经验和做法，可能再经过一两年，会有更多的经验和做法。谢谢。

黄艳

住房和城乡建设部副部长

我简单回答一下这个问题，谢谢。其实老旧小区改造不光是去年、前年，2017年我们就会同有关部门开展了试点，去年开始全面在全国推动。其实过去十年、二十年，各地都做过老旧小区改造。那么这次有什么不一样？第一个是在《意见》里面提到的，改造内容扩展了，过去主要是局限在基础类改造里面。这次根据前两年工作开展的经验，以及实际情况的调研，把改造内容扩展了，扩展到完善类、提升类，其实某种程度上是城市综合更新改造提升，也是供给侧结构性改革，提高城市公共服务供给的水平。

第二个不一样，从组织实施来讲，过去我们的老旧小区改造基本上是自上而下的，就是政府做，政府为主导，居民基本上是看，所以有的时候会好事没办好，或者居民主动参与的积极性没有激发出来。所以这次从组织实施来讲，老旧小区改造的主体是居民。所以项目的生成要从居民开始，从居民的意愿、选择的菜单，以及社区的组织、建构、治理机制体制等各个方面，提出了全方位的要求。

第三个不一样，就是资金的筹措。刚才我说到了，过去基本上是财政拿钱，这次我们大概建立了几方共建的政策。我刚才已经提到了，居民出资，主要在电梯、让渡空间等方面。还有，我们希望激发一些社会力量来做这个事，可以把老旧小区改造持续做下去，而且在一个相对比较高一点的水准上推动下去。

还有，这次我们从项目的范围来讲。大家知道，老旧小区改造如果把单个项目限制在一个围墙里面或者一个小区里面，有时候空间非常有限，很多事做不了。所以《意见》要求各地合理拓展改造实施的单元，推动相邻的小区、周边的地区一块儿联动来做，这样的话，我们有一些资源、设施、空间可以统筹使用。

最后，从改造的要求上来讲，也是更综合了。以前只是硬件的要求，这次我们不仅是硬件，还有服务，同时还有治理。所以，刚才我们提到了有一个非常重要的机制，就是改完了以后，我们需要有一个非常完善的社区治理机制在这里，另外我们也是在改造之前就要跟老百姓商量好，你如果选择物业管理，就要有偿服务了，所以这也是一个比较复杂的需要前期做好的工作。所以，在硬件设施改造的基础上，要加强社区治理能力的建设。

总体来说，这次老旧小区改造是个综合性更强的工作。谢谢。

刘世虎

国家发展改革委固定资产投资司负责人

谢谢您的提问，这个问题非常重要，刚才黄部长也不同程度回答了这个问题，我再作一个简要的回应。确实，您提的问题非常重要。老旧小区改造因为点多面广，工作量大，情况复杂，资金平衡困难，不易于形成合理的回报机制，必须通过建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担的机制，创新投融资模式，多渠道筹措改造资金。改造内容中，排水、道路等很多配套基础设施改造具有公益性强、投资规模大、收益低的特点，融资能力总体来讲有限，需要各级政府大力支持；但也有一些配套公共服务设施改造，比如说停车、便民服务等具有一定的经营性收益，具备扩大市场化融资规模的潜力和空间。有五个方面：

第一，还是中央和地方加大财政性资金投入力度。中央补助资金将加大对中西部特别是西部、东北地区的支持力度。省级人民政府要相应统筹财力做好资金支持，市县人民政府通过安排一般公共预算等多渠道落实支出责任，加大地方政府一般债券对城镇老旧小区改造的支持力度。发行城镇老旧小区改造地方政府专项债券，支持通过小区内外土地房屋等存量资源开发利用，实现收益平衡的整体改造项目，以及具有一定收益的配套基础设施、公共服务设施等专项改造项目。

第二，推动各方力量参与改造，鼓励原产权单位出资支持原职工住宅小区改造。公房产权单位应出资改造。鼓励引导水、电、气、暖、信等专业经营单位履行社会责任，出资参与改造相关管线设施设备，并负责后续维护更新管理。

第三，以可持续方式加大金融支持力度，充分发挥开发性、政策性金融支持城镇老旧小区改造的重要作用，按照市场化、法治化原则加大信贷支持力度，支持小区整体改造和水电气暖等专项改造项目。商业银行加大产品和服务创新力度，在风险可控、商业可持续的前提下，依法合规对实施城镇老旧小区企业和项目提供信贷支持。支持规模化实施运营主体运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资。

第四，推动落实居民出资责任。小区居民出资可通过直接出资、使用住宅专项维修基金、让度小区公益收益等方式实现。鼓励小区居民通过个人捐资捐物、投工投劳等支持改造。鼓励有需要的居民结合小区改造进行户内改造或装饰装修、家电更新。

第五，创造条件引入社会资本。各地方应建立存量资源整合利用机制，合理拓展改造实施单元，盘活存量房屋设施和低效土地，统筹小区内地下空间、公共房屋、闲置的堆煤场和锅炉房，以及小区周边公共房屋和低效利用的工业用地、非住宅用地、空地、荒地以及厂房等，以政府和社会资本合作等模式，工程总承包等方式引入社会资本参与改造建设，主要用于提供养老、托育、停车等公共服务设施，加快解决“一老一小”和停车难等民生难题。对加装电梯、养老、托育、停车、便民市场等一定盈利的改造内容，鼓励社会资本专业承包单项或多项。通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造和运营。谢谢。