政策建议专栏 | 特色小镇走向何方？六大视角全解读

2017年11月20日上午，由中国建筑设计院城镇规划设计研究院和同济大学建筑与城市规划学院联合承办的2017年城市规划年会“特色小镇走向何方”学术对话在广东省东莞市厚街广东现代国际展览中心成功举办。

此次自由论坛由同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授，博士生导师，中国城市规划学会常务理事彭震伟主持，论坛特邀嘉宾有：小城镇规划学术委员会委员、国家发改委城市与小城镇发展研究中心副主任，教授级高级规划师沈迟；安徽省住房和城乡建设厅总工程师宋直刚；乡村规划与建设学术委员会副主任、北京大学教授、博士生导师冯长春；学会小城镇规划学术委员会、小城镇建设杂志社社长赵辉；浙江南方建筑设计院副总经理姜晓刚；中国城市规划设计研究院村镇所所长陈鹏；华中科技大学建筑与城市规划学院院长、教授、博士生导师黄亚平；中国建筑设计院城镇规划设计研究院副院长、高级规划师冯新刚；广东省开平市唐口镇党委书记温家林；浙江蓝城建设管理有限公司副总裁、汉富蓝城小镇开发有限公司总经理吴津。

学术对话分为嘉宾发言、自由讨论和现场提问三个环节，现场围绕特色小镇未来发展方向，特邀嘉宾围绕政策制定、规划设计、开发建设、投资运营、政府管理等多个维度展开对话，以立体化视角方位解读特色小镇政策和实践，现场气氛热烈而友好，五百人会议厅内座无虚席，与会同仁纷纷反映收获颇丰。

以下是根据专家发言整理出的关于特色小镇未来发展的政策建议。

对于特色小镇的建设和发展，决策是最大的风险。要解决特色小镇发展的一系列问题，首先要做好顶层设计，明确方向、模式、路径等关键问题。除了定性研究之外，还需要定量评估。定量指标选取上宜因地制宜，不能简单套用浙江省的规模和标准。但是浙江特色小镇采用的思考问题的方法、解决问题的方法是可以借鉴的。

现有关于特色小镇支撑体系的研究还较为零散，需要对特色小镇的规划理论、建设标准、制度建设、法律法规等方面开展深入研究，形成一套完整的支撑体系。特色小镇规划需要整体谋划，应包括概念策划、空间规划、项目计划、资金筹划等内容，指导特色小镇规划、建设和运营管理。设计团队要根据实际需求配备专业人才，形成综合、专业的技术力量。

体制机制和政策上的束缚是制约特色小镇创新发展的重要原因之一。尤其是一些行政级别较低的镇级政府，受到我国金字塔型管理体制的制约，获得的资金、政策、人才等资源配置较少，给特色小镇发展带来了各种制度瓶颈。特色小镇要坚持创新，尤其是制度创新，赋予特色小镇先行先试的特权。县级政府做好整体统筹和监督检查，人事权、财权等可适当下放到特色小镇，在财政、土地、税收等政策上也要予以适当倾斜。要制定一定的激励制度，例如：税收返还地方、奖励土地指标等措施，鼓励企业参与特色小镇开发建设和管理运营之中。

特色小镇的发展要把握五个关键要素：人、资、业、地、财。“人”，即要有人才资源。特色小镇应采取多种鼓励措施吸引优秀人才到基层发展，包括返乡创业的本地企业家。“资”，即差异性、特色化的资源条件。要注重特色小镇本底资源的挖掘，寻找差异化发展的路径。“业”，即主导产业。没有特色产业，特色小怎就没有发展引擎。“地”，即建设用地的支撑。在现行制度安排下，城市发展会挤占基层镇村的建设用地指标，特色小镇只靠国有建设用地划拨是不能满足发展需求的,小城镇要充分盘活集体建设用地，释放新动能。“财”，即资本资金。我国镇级政府多半是吃饭财政，本身并无财权。一方面，要将更多的财政资金向镇里倾斜；另一方面，要鼓励社会资本和企业参与特色小镇建设，采用PPP等融资模式，弥补资金不足。

本底资源是特色小镇发展的根本，要杜绝照搬照抄和拿来主义。要从地方的历史、人文、地理中寻找独一无二的资源，而不是随意套用泛而空的概念。本底资源的挖掘和利用会带动特色产业的打造，这种特色是具有稀缺性、相对性和多元性的，是可持续的。产业特色，可以支撑经济振兴；文化特色，可以支撑品质提升；风貌特色，可以支撑文化复兴；宜居特色，可以支撑社会发展。

特色小镇一定要有产业基础，要利用自己特色产业去发展产业。特色小镇的定位要依托区域资源的禀赋和区位优势，切忌无中生有、勉而为之。中西部比较落后的县区，特色小镇应该依托镇区，要跟新型城镇化发展结合起来。中西部地区特色小镇要量力而行，结合自身条件去发展，不能盲目照搬浙江模式。

特色小镇属于新生事物，在建设上与以往的园区、新城等模式不同，要避免经验主义的套用。

误区一，经济至上。

浙江特色小镇建设注重创新经济的发展，但还是重投资、重效应，反映了经济至上的原则。这种思路有其特殊性，如果在全国推广，会造成很大的投资风险。

误区二，急功近利。

不能将“见效快”列入特色小镇的评价标准，这会带来很严重的后果，尤其是那些依托建制镇发展的特色小镇。

误区三，自上而下。

对于打造、复制、推广这些词要谨慎，即使是培育，也只能说问题小一些。特色小镇发展应该是国家引导和地方探索相结合，国家做方向和理念的指导，放手各地自主探索、寻找模式。

特色小镇的运营是其成败的关键，再好的顶层设计，再好的建设投资，如果没有成熟的运营管理，都将付之东流。在招商和运营上：一是要更加看重项目可持续发展能力，可持续发展能力就是可持续增加税收的能力，这样会摒弃一些纯粹地产类项目；二是更看中特色小镇项目所带来的外部效应，这种外部效应要能够带动乡村振兴和农民致富；三是更加看重对经营主体的选择，要能长期持有运营，避免频繁换手，短期套现等行为。

小城镇和特色小城镇在发展中要重点考虑服务农村、农民的问题，这与我国小城镇的地位和特点密不可分。我国的小城镇在诸多方面都是属地农村的中心地区，本身就有为农村地区服务的功能和属性。乡村的振兴和发展，离不开小城镇的带动，而小城镇的发展也离不开乡村劳动力、土地等资源的支持。因此，小城镇要着重解决农村居民就业问题，解决城乡融合和农村居民城镇化问题。

三农问题不仅关乎农村，也深刻地影响着小城镇的发展。三农问题得以解决，小城镇就如虎添翼。三农问题不能解决，小城镇就不堪负重。关于农村的土地，对于农村可以释放出来的土地资源有可能进一步成为资本追逐的对象，规划引领和管控都非常重要。目前土地存在粗放式使用，不精准、不集约、效率低的情况，需要规划来引导，使土地资源得到更合理的使用。关于农民的收入，有些地方通过对农民的培训把农民转成产业工人，再通过流转土地和宅基地入股等方法，按照现代化的生产方式去种植农民享受相应股权分红。关于农业产业升级，需要转变生产方式、流转农田，用科学化生产、机械化生产、智能化生产及有组织的生产。

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