【Open Access】空间规划的困境、变革与思考

【文章编号】1002-1329 (2020)06-0015-07

【中图分类号】TU981

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20200604a

【作者简介】

*  国家重点研发计划资助(2018YFD1100301)。

中国经过40年的改革开放，已经成为世界第二大经济体，人民的生活水平得到空前的提高，但面临的生态环境和可持续发展的问题日趋严重。“生态文明”“坚持以人民为中心”和“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”成为国家的发展战略目标，传统的规划范式无法适应新形势的需要，规划体系必然需要变革。因此，“国土空间规划”取代了城乡规划和土地利用规划。

对于“国土空间规划”该如何构建和创新，在规划界和学界有不少的探讨[1-7]。本文分析了对欧洲空间规划的不同解读，以及欧洲空间规划实施以来所面临的挑战和问题。以英国为例评估从土地利用规划向空间规划体系的变革，尤其是《2008年规划法》(Planning Act 2008)和《2011年地方主义法案》(Localism Act 2011)对《2004年规划和强制购买法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)所构建的空间规划体系进行的改革及其原因和影响。最后，对空间规划体系改革提出一些探讨性的思考和建议。

2.1  对“空间规划”不同的解读和批评

“空间规划”作为一个专业术语，源于欧洲，是对欧洲规划术语元素的翻译。“空间规划”被广泛接受是始于1999年《欧洲空间发展展望》(ESDP)的颁布，随后被欧盟各国政府和规划界付诸实践。不同政府和专业机构对空间规划的理解存在一定的差别。欧盟对空间规划的定义是，“空间规划是政府影响未来空间活动分布的主要手段……[它]包括协调其他机构影响空间政策的措施；空间规划是为了实现市场难以承担的区域间更均衡的经济发展布局，并规范土地和财产用途的变化。”[8]英国政府更多地从操作性上考虑空间规划，认为“空间规划超越了传统的土地利用规划，因为空间规划将影响一个场地属性和功能的各类政策和计划结合起来，综合推动土地的利用和开发。这些政策包括可能影响一个地区发展的土地供给与需求，但无法单独或主要通过规划审批授权手段加以实施的政策；也包括可以通过其他方式实施的政策”[9]。英国皇家城镇规划学会(RTPI)则认为,“规划具有双重的行为——管理空间竞争性的利用和创造有价值和有特色的场所。这些(规划)行为关注着场所的社会、经济和环境变化及质量……空间规划……运作于不同的空间规模/尺度”[10]。RTPI还认为空间规划是“以批判性地思考空间和场所作为行动或干预的基础”[10]。

学者之间也有不同的看法。马克·图德-琼斯(Mark Tewdwr-Jones)的研究奠定了英国政府和英国皇家规划学会对空间规划的认知，他认为空间规划应当定义为对空间和场所的批判性思考，作为行动或干预的基础。他进一步提出，空间规划所表达的是超越传统土地利用规划的观念，能够为管理变革提供积极主动的可能性，包括决策、政策融合、社区参与、机构利益和发展管理等[11]。 

空间规划承担了土地利用规划无法完全涵盖的职能，空间规划不仅仅是土地的使用和开发，也不仅仅是发放规划许可证。作为多部门(跨部门)以及多利益相关者合作的“空间规划”范式，旨在解决多部门决策的分散和政策的零碎性，期望通过空间规划作为一种规划制定和决策的机制，推动跨部门之间以及多利益集团间的合作和规划决策的协调。因此，文森特·纳丁(Vincent Nadin)提出了空间规划过程中需要考虑相互关联的主题，包括：关注空间发展的结果，以便更有效地利用规划体系协助其他部门实现他们的目标；对整合空间政策及其交付(delivery)产生影响，即需要考虑对其他部门的政策可能产生的空间影响，在其他部门的战略和政策中注入空间或国土的维度；通过合作，创建反映空间发展现实及其驱动因素的新政策；将规划作为一种学习过程，即在协作的政治过程中促进理解和探讨[12]。帕奇·希利(Pasty Healey)强调空间规划的编制和实施需要多方的合作，合作才能使空间规划成为“重塑城市、城市区域或更广阔的国土的自觉性努力，并设法将重塑的结果转化为区域投资、保护措施、战略基础设施投资和土地利用管理规则的优先原则”[13]。

然而尼格尔·泰勒(Nigel Taylor)指出，空间规划实现合作的想法固然好，但实施的难度却很大，因为任何空间规划体系必须拥有足够的权力，才能在实践中实现一体化、合作型的跨部门规划。如果没有这些权力，有些政府部门或政府的决策部门可能会抵制或拒绝遵守以实现可持续发展或以公众为目标的空间战略。这些困难正是20世纪70年代英国地方政府一体化的法人规划所面临的问题，也正是这些困难最终导致空间规划模式的失败[14]。西明·达武迪和伊恩·斯特朗(Samin Davoudi and Ian Strange)认为“空间(价值)转向”重申了空间的重要性，所以才有了“空间规划”，但“问题不在于规划是否具有空间性，而是由它传达了什么类型的空间”[15]。实际上当人们在谈空间规划时，对空间显然有很多不同的认知和理解，这是空间规划解释多样化的原因。空间规划所涉及的“空间”不能仅仅局限在地理概念中“静止的”“无生命的”“固定的”和“物质形态的地点空间”[15]。空间规划认知的空间是包括了人流、物质流、资金流、数据流等等各种“流的空间”。因此空间规划需要面对的对象是人类住区这一个动态的、复合的、多维的空间，是一个各种社会关系交融互动的空间和场所。

2.2  从“发展规划”到“空间规划”：英国的变革

英国作为欧盟的重要组成国家(撰写本文时英国仍然是欧盟成员国之一)，其规划体系必然要受到欧盟制度的影响。与其他欧洲国家一样，英国的规划体系是一步一步从“发展规划”逐渐演变为“空间规划”。这是由于规划运作的社会和经济背景发生了变化，规划的重点和关注点也在发生变化。

第二次世界大战后的重建时期，英国与其他欧洲国家面临同样的问题，急需解决住房需求、大城市的蔓延，以及为应对城市蔓延而展开的新城建设，因此，这一时期是以服务增量开发为主要目标。1947年英国颁布《1947年城乡规划法》 (Town and Country Planning Act 1947) ，自此英国便确立了以“发展规划”为核心的规划体系。《1947年城乡规划法》首次区分了土地所有权和土地开发(发展)权，从法律上确认了开发(发展)权国有化，并且规定编制城乡规划是政府的法定职责，没有取得规划许可的项目不得开发，由此奠定了以土地开发管控为基础的规划原则。《1947年城乡规划法》还明确了编制发展规划是每个地方政府的法定职责，中央政府负责协调地方之间的规划。《1947年城乡规划法》确定的英国规划原则至今仍然是英国规划体系的重要内容，具体包括：(1)要求地方政府编制整个辖区的规划并定期修编和更新土地利用规划；(2)法律将开发权与土地所有权分离，明确土地可以私有，但开发(发展)权属于国家，开发建设必须申请规划的许可；(3)授予地方政府开发规划控制权；(4)授予地方政府强制购买土地的权力。

但是20世纪六七十年代以后，随着经济的发展和福利国家建设的完善，英国的规划已经逐步脱离了早期对人类住区物质空间形态和恶劣的建成环境的关注。随着人民生活水平的提高和城乡经济、社会发展模式的变化，在环境、平等发展、社会福利等方面出现越来越多的争论和纠纷，对自然环境的保护和完善愈发重要，实现可持续发展成为重要的目标。此时，规划的任务变得更为广泛，必须考虑和融合各个不同部门和专业领域的政策，从目标和技术手段上进行创新。因此，英国摒弃关注物质形态的总体规划模式，将规划的重点主要放在战略要素上，在一个更灵活的规划框架下实施规划，规划的重点以“引导”而不是“控制”为主，规划逐渐成为一项公共政策。

实际上从1970年代开始，英国就已经启动规划向“空间规划”范式的转变。但“空间规划”是欧洲的专业术语，在21世纪之前英国规划体系并没有使用这个术语。对英国规划体系的变革发挥关键性作用的文件是2000年英国皇家城镇规划师协会所提出来的《新愿景》[10]，该文件倡导空间规划作为未来英国规划的目标。英国之所以从“发展规划”向“空间规划”转向，一个很重要的原因是为了更主动地协调日益多样化和分散化的国家机构[16]。2004年，《规划和强制购买法(2004) 》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)颁布，英国正式接受了“空间规划”的概念，并将规划体系认定为空间规划体系。“空间规划”在英国的语境下是为了在政策制定中能够有效地理解空间、场所及空间关系的重要性，能够协调解决涉及与空间相关的政策和面临的问题。例如，2005年英国政府颁布的“规划政策公报(PPS)l：实现可持续发展”中明确指出，跨部门和跨边界的工作和政策的协调及国家、区域、地方政策的一体化是成功的空间规划所具备的特征[9]。

《规划和强制购买法(2004)》提出空间规划体系的目的是为了“提供与空间发展与城乡规划有关的条款；明确强制性购买的条款”。与之前的规划法不同的是，《规划和强制购买法(2004)》首次在英国规划历史上确立了“区域空间战略”(Regional Spatial Strategy)法定规划的地位：明确了“区域空间战略”编制、修订的程序与相应的部门；要求区域规划机构围绕可持续发展、可持续社区建设制定法定的区域空间战略，以解决本区域的社会、经济、环境及相关用地问题。由于空间规划需要多维度、多领域的数据作为规划编制与修订的依据，“纵横交错”的协调与统筹机制便成了实现可持续发展目标必不可少的保障。

历经近20年的实践，欧洲相关的专家和学者对欧洲空间规划的实践和学术理论进行了回顾、评估和总结。他们的研究[17]指出了欧洲空间规划存在的问题和面临的挑战，具体可分为以下5个方面：

(1)与经济规划(计划)和其他部门的政策进行更好协调的问题。空间规划与各级政府，包括国家、区域和地方以及其他有关部门政策之间缺乏协调是几乎所有国家空间规划存在的问题； 

(2)简化规划系统的问题。空间规划试图探索一种相对灵活的规划范式，所以，无论是在具有法律约束力的控制型的规划制度中，还是在“自由裁量”型的规划行动中，克服规划的僵化和复杂性的挑战是所有规划系统所共有的，因此如何在“模糊边界”引入“灵活规划”，应对规划程序简化和改革引发规划界争论，但支持的呼声越来越高；

(3)有效性和竞争力的问题。平衡“效率”和“合法性”长期受到规划系统的关注。一方面，规划必须有效地实现与空间发展相关的目标，需要协调各级部门的政策；另一方面，公民和其他利益相关者需要通过透明的、问责的制度和参与机制使空间规划的活动合法化。1990年代以来，包括空间规划在内的所有公共政策的有效性和竞争力成为社会关注的焦点；在空间规划领域，如何提升和强化公共资源缺乏的区域和城市的竞争力，并将其置于欧洲化和新自由主义政策为主导地位的政治框架内是欧盟国家十分重视的议题；

(4)对环境问题关注的持续升级带来的挑战。由于人们对环境问题关注度的提高，空间规划体系受到挑战。将环境评估与分析工具纳入空间规划系统不仅是欧盟法律的要求，更是一个动态的变革过程。这个动态变革过程受到来自各种民众环境运动和各国不同地区不同的诉求的影响，规划体系如何有效应对并做出响应，不同国家的制度和体系有很大的差距；

(5)“国土治理”新模式兴起带来的挑战。空间规划以前被认为是一个封闭的公共政策领域，现在则需要开放，需要与各种政府机构和部门、非政府组织、社区和私人利益相关方进行谈判。多行为主体和多层次的国土治理的格局强化了新的“谈判”和“讨价还价”的架构，向传统的封闭的、正式界定的法定规划体系提出了挑战。

2008年世界金融危机后，欧洲国家的经济受到重大冲击，发展停滞。欧洲空间规划出现两难的困境，由于经济的衰退，为了促进经济的发展，基本上欧洲所有的国家开始实施新自由主义经济，欧洲空间规划变革的进程加速。

空间规划繁琐的程序对经济产生一定的影响。如何简化规划程序，让规划权力下放，使其更接近“受到规划决策影响的人群”成为普遍的趋势[18-19]。与权力下放的趋势并行的是在某些领域出现权力的集中，例如英国和荷兰基础设施项目的审批权力由中央政府管控。英格兰《2008年规划法》确定成立国家基础设施委员会，负责基础设施项目的审批；荷兰2010年3月生效的《危机和复苏法》确定了通过简化和缩短规划程序消除规划对经济发展的瓶颈和延误效应，加速国家基础设施项目的审批，从而刺激经济复苏。荷兰政府还采取措施解散“住房、空间规划和环境部”，将空间规划的职能纳入新成立的“基础设施和环境部”。整体而言，欧洲一些国家在涉及环境、水资源、危机管理、沿海地区等关键政策领域实施规划权力的集中[18]。

区域层面的空间规划权力也在变革。但欧洲不同国家的变革并不一致，有些国家，例如希腊、意大利、波兰等区域政府的规划权力得到加强或重新获得相应的权力；但在其他国家如丹麦、英国，区域一级的规划机构撤销，区域空间规划被取消。英国保守党上台执政后认为《规划和强制购买法(2004)》所确立的空间规划体系依然是以规划(政策)为导向(plan-led)的体系，其规划的低效率严重制约了经济的发展，因此需要对空间规划体系进行改革，撤除法定规划“区域空间战略”。

作为战略性的国土空间规划，确定了不同功能区的主导政策。但是在全国、省以及市一级的主体功能区的空间控制的基础上，多数的主体功能区不可能就只有单一的土地用地性质，需要将土地用地性质管控的方法和规划手段相结合。只有明确了不同用地性质的规划管控范围，才能发挥空间规划的作用。在空间规划指导下，通过引入具有操作性的、控制性的规划管控方式和手段，严格控制不同功能分区中可能出现的(或现存的)建设用地的使用对环境的破坏，引导构建良好的城乡人居环境及其形态，避免城镇建设的同质化；保护各城镇独有的风貌、历史和文化特征；在农业或生态保护地区，严格控制不同土地性质，既保护农田、生态用地，又提升当地居民的生活水平和幸福感。如果没有对具体用地性质和建设形态的控制性的规划方式和手段，国土空间规划将无法落地。

4.2  规划和政策制定权力的适当集中与合理下放

2008年金融危机以来，为了吸引流动资金，促进本地经济的发展，提供就业机会，欧洲多数国家出现了“新自由主义”思潮。在城乡规划或空间规划领域，表现为规划权力的下放，目的是为了经济发展而进行松绑。

▲ 图2  中央与地方政府刚性与弹性管控的规划内容思考

Fig.2 Reflections on rigid and flexible control contents in planning of the central and local governments

国土空间规划的改革应当考虑引入新的治理机制，例如上级政府的“介入”机制，特别是中央政府的“介入”，成立类似督察的专门机构，如自然资源部设立派驻各地的国家自然资源督察局、环境保护部的环境督察等，以“介入”机制取代繁琐的规划审批办法，既减少了在规划审批上耗费的时间，避免了送审的规划没有真实反映实际建设情况，也使中央政府能够更有效地保证城乡建成环境的开发和建设不偏离国家的大政方针，保证中央政府更有针对性地对生态用地、环境保护、可持续发展、基本农田、海洋和海岸线等要素进行刚性和集中管控。城市的具体开发建设，特别是提升人民生活质量和水平的建设，应当由市、县地方政府通过规划进行管理。

4.3  促进政策公平和地方治理能力的提升

追求社会公平、解决市场失效和提供公共服务是现代城市规划出现的主要原因。英国《2011年地方主义法》的目的是提升各地的发展机遇，但在具体的操作中却带来了地方发展不均衡、不公平的风险，特别是潜在的城乡差距拉大的危险。

有学者认为《2011年地方主义法》虽然提出通过权力下放，实现了地方社区分散的决策过程，为各地和社区提供公平和可持续的发展。但并非所有的地区和社区都有同等的能力来利用这些新机会，特别是城市与乡村之间。而且权力从中央向地方社区的转移也带来地方规划治理的成本负担。

中国在制定空间规划体系和空间规划与战略时需要考虑不同区域、城乡之间的社会经济发展的差异和人才条件的不均衡等状况，通过空间规划构建更加平等的空间布局，包括土地的资源和机会分配，为区域之间、城乡之间创造环境优美、经济发展、就业增长、人民安居乐业的条件。

空间规划的治理还需要与地方治理能力的提升相结合，特别是在乡村地区。城市的治理能力虽然还有进一步提升的潜力，但乡村地区治理能力的升级却是空间规划改革的重点。2008年中国开始实施《城乡规划法》，虽然城乡统筹、城乡融合、城乡一体规划、融合发展是其要求和目标，也一直是中央政府的政策，但乡村地区的规划和治理能力并没有得到有效的提升。其中主要的制约因素之一是乡村地区人才的不足。在规划行业，多数的规划人员基本集中在大城市，乡镇和乡村普遍没有专业的规划人员。而乡村治理能力的缺失使得“新农村建设”“特色小镇”“乡村振兴”的推动面临困难。空间规划体系构建和规划的改革需要和应当重视这个问题，否则规划的落实将面临困境。

近年来，一些城市和地区推动了“规划下乡”和“乡村规划师”的活动，然而全国范围内制度化的乡村规划管理体系并没有建立起来，治理能力还有待加强。

4.4  克服规划的僵化和复杂性

规划长期以来就一直被认为是专家的专业行动，规划师是专家，规划师通过理性规划制定实现发展目标的行动和方案；在这个过程中需要不同的辅助决策技术，例如计算机模型、GIS、制图软件、环境评价、生态足迹分析等等，这些使得规划成为一项封闭型的设计或公共政策的制定过程，这是理性规划理论和方法的特点。

这些工具和决策的辅助手段是必要的，但是空间规划范式的实施要求规划能够开放，因为规划需要与各种公共机构(例如不同的政府部门)、行业组织、非政府组织、私人利益相关方以及社区居民等进行协商、沟通和谈判。多行为主体和多层次的国土治理的格局进一步加强了空间规划对谈判和协商的架构，也因此对封闭的和界线清晰、分明的法定规划体系提出了新的挑战。传统规划所使用的语言、语境并非人人了解和知晓，而沟通、协商和谈判则要求规划的变革。

空间规划的重要功能之一是有效地协调与空间相关的部门和利益团体的政策和目标，因此空间规划范式应当通过规划程序的改革和简化，克服规划的僵化和复杂性。也由于空间规划需要与各部门、多利益群体进行合作和谈判，传统的规划内容和语言也需要变革，让更多的人懂得规划、了解规划。

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