【本期关注】柴 铎 | 农村宅基地“三权分置”改革须注重投资经营主体权益维护
《土地科学动态》2020年第5期重点关注“土地要素市场化配置与权益实现”，主要议题包括：土地要素市场化配置中的政府职能与边界界定、产权制度及权益实现、市场规律和实现路径、地方实践与案例等。编辑部联合中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共管理学院、林增杰土地科学发展基金，采用腾讯会议的形式组织专家研讨，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
投资经营主体权益维护
中央财经大学 柴铎
我国长期运行的“以城乡土地产权制度为基础，以法律责任制度为保障，以用途管制制度为工具，驱动城乡土地有偿使用制度、耕地保护制度运转”的架构虽然对加强国土资源管理、维持经济社会发展和稳定运行起到了重要作用，但也存在一系列问题，本质上可分为战略安全问题、用地效率问题、经济风险问题、生态环境问题、社会土地权益问题5类，而土地权益问题很大程度上是其他问题的根源和症结。土地制度改革总的方向是建立与社会主义市场经济相匹配的土地配置与利用体系，其中土地利益的分配与协调是改革的核心和要点，是决定改革成败的关键。
宅基地三权分置中权益问题的本质是制度改革红利分配的问题。该红利应由市场主体和农民集体分享。但现有研究基本都在探讨农民利益保护问题，出发点是担忧农民短视行为丧失长期土地利益，缺乏市场资源和技能、经验，在与企业合作占据劣势，对农民宅基地的确权、收益权维护和流转过程中的知情、决策参与权进行研究，特别是收益分配和补偿标准研究是其中的重点。这种主观的标准核算、机制设计思维虽然是管理需要，但难以避免五个问题：一是难以保证准确性；二是难以保证时效性，适应经济形势快速变化；三是难以保证现实性，被相关主体实际接受；四是难以保证普适性，适应不同地区、不同群体的个性化需求；五是难以保证可操作性，管理监督的成本高而效率低。
特别的，“划线式”的标准如果不合理则可能阻碍城乡资源对接、产业进驻、企业合作。这仍是一种不得已的、替农民做主的办法，最终的改革权益分配还应回归市场决策。那么，以土地要素市场化配置为导向的宅基地改革红利的市场分配可能形成怎样的结果？本文引入一个小模型进行分析。
图1中，横轴代表农民利益，纵轴代表社会参与主体利益。斜线HJ代表资源约束下宅基地制度改革能够带来的最大利益边界V。V的产生需要投入土地（G）、资本（K）、劳动（L）、管理（M）、信息（I）、技术（T）六类生产要素，因此有V=F（G、K、L、M、I、T）的生产函数。
假设现状下，农民和其他社会主体分得的利益在A点，农民利益为Ox，社会主体利益为Oy，整体利益=Ox×Oy。宅基地改革后，总利益V增加了，但分配方式可能有几种变化：
最不公平：A→J或A→H，改革以完全剥夺一方利益为代价，提升另一方利益；
要防止：A→F或A→E，改革损害一方利益，贴补另一方利益；
不赞成：A→B或A→D，改革红利全被一方占有；
可接受：A→D和B之间移动，一方利益增加，另一方利益没有减少；
有倾向性：A→C和B，改革红利更多被农民获得，扶持农村发展；
最公平：A→C，农民OX，社会主体OY；社会整体利益=OX×OY。
调研中发现，企业对乡村土地市场积极性远不如想象中高：乡村区位、基础设施条件差，产业开发的建设、运营、特别是维护成本并不低；除了大城市周边，一些中小城市的乡村产业开发运营直接成本甚至高于市区。而且，可用于乡村产业开发的特色资源并不丰富，同质化竞争严重，风险很大。特别的，目前三权分置政策和配套政策不足还导致一系列问题。
一是现行规定宅基地流转不超过20年，但没有规定最低年限。而短期合约必将会导致企业缺乏长期投资经营动力，企业对乡村房屋的短期利用、到期解约，留下的成本还是要由农民负担。保障农民利益先得考虑投资者利益，让二者利益统一。
二是农村契约精神和营商环境的问题，基层调研中多次发现村干部以堵路、破坏环境、解约和不续约为手段胁迫入村企业吃拿卡要，严重影响企业经营，相关规范应尽快建立。
三是企业对房屋的实际利用需求和现有规划、政策限制的矛盾。乡村产业入驻、开发需要一系列配套设施，比如道路拓宽、建筑翻修、改建扩大；有些经营方式确需放宽城市居民长租等限制。但是现有政策限制非常多，需要跑的手续、政府协调解决的环节复杂。而实际上，只要房子在，住房保障功能就在；既然可以藏粮于地，为何不能藏房于民呢？
四是宅基地使用权转让、特别是继承问题，政策和法律保障不足。
基于以上分析，谈几点实践中的思考。
推进宅基地改革要有魄力和勇气。要鼓励地方干部做事，允许尝试，提高容错度；要正确引导舆论，客观看待改革成本。
宅基地改革要允许企业和地方政府获益，要有筑巢引凤而非一味防范限制的心态先把红利释放出来。从六种生产要素来看，农村只有劳动力和土地资源不匮乏。过去农村发展靠劳动力输出，未来就需要靠土地。如果土地这个内生造血机制不发挥作用，农村发展是没有动力的。不把土地的长期利益让渡出来，就无法换取其他社会主体的长期投入。而土地要素发挥作用就需要把农村各类资源整合，与都市需求形成有效对接，吸引其他生产要素导入，形成乡村链式发展的“触媒”。这就需要我们改善农村营商环境、加强宅基地经营权稳定，在划定红线的前提下适时放宽土地利用条件。
宅基地改革初期要因地制宜、先易后难选择试点，关键是经济和资金问题。宅基地有偿退出的资金来源，要靠土地指标异地调剂；宅基地流转也需要有足够的收益支撑；只有让宅基地发挥价值，抵押、质押、入股才不是金融机构的慈善行为、完成任务。
要加速培养乡村创新资源和科研力量。近年，农民群众和企业的创新意识正在成长，例如远程办公、谷仓年会、田野万圣节、乡村马拉松、彩色稻田广告、乡村废弃工厂改造极限运动乐园等新形式大量涌现。如果乡村业态能够获得城市商业那样的关注，提供策划、定位、包装、宣传、创意注入服务，宅基地流转就能更好利用，避免过度同质化竞争。