【本期关注】严金明等 | 土地要素市场化配置的战略思考
《土地科学动态》2020年第5期重点关注“土地要素市场化配置与权益实现”，主要议题包括：土地要素市场化配置中的政府职能与边界界定、产权制度及权益实现、市场规律和实现路径、地方实践与案例等。编辑部联合中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共管理学院、林增杰土地科学发展基金，采用腾讯会议的形式组织专家研讨，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
1.发挥市场在资源配置中的决定性作用
让市场发挥“决定性作用”，市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位，对生产、流通、消费各环节的商品价格拥有直接决定权。市场决定资源配置的机制，包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励约束机制。核心是遵循“最优市场配置”的基本准则，建立城乡统一、自由流动、主体齐全的土地市场，通过富有弹性的市场机制引导激励各类商品、服务和生产要素按照供求关系自由流动，以充分反映资源的稀缺性和市场认可度。
2.明晰产权打通土地要素流动渠道
当前，土地要素市场化配置的当务之急是产权明晰，也是土地要素合法合规流动的必要前提。明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。因此，要明晰产权的主体和客体边界，明确针对于不同程度产权的乡镇、村、村民小组、农民个人等主体边界，明确不同产权对应的占有、使用、收益和处分的权能边界，并通过可靠的方式登记、公示并保护产权归属，通过合理的手段核算产权的价值，减少信息不对称问题，避免产权主体虚置与权能重叠，从而为规范市场和政府的资源配置行为奠定基础。
3.有效保障个体土地要素财产权益
《农村土地承包法》规定“本集体经济组织的农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。《民法典》规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。在土地要素市场化配置改革中，务必需要保障各所有权、资格权（承包权）、使用权（经营权）人的相关权利，明确个体土地要素财产权益的法律界定和增值收益分配模式，最大程度保障个体的土地要素财产权益。
4.建立土地要素市场监控纠偏相关机制
土地要素交易价格是反映土地供求关系的“晴雨表”，是土地市场建立的基础信息，是调节土地利用方式的有力杠杆。及时、准确地了解土地市场价格，不仅可以为政府制定地价管理政策、进行地价调控、科学配置土地资源提供依据；而且可以为广大的土地投资者和使用者进行土地投资、交易等活动提供不可或缺的市场信息。因此，长期以来，土地要素市场动态监控始终是政府市场管理的重点工作。建立土地要素市场监控纠偏相关机制应当作为未来市场化改革的优先发展方向。
1.完善政府治理机制，增强规划与政策弹性
首先，明确政府治理边界。明确政府土地管理部门的职能为明晰土地产权管理，制定实施国土空间规划和相关政策，保护土地资源和规范土地市场运作，重点在于宏观调控和监督职能。其次，适度放开法律法规限制。修订《民法典》等相关法律法规，如修改《民法典》第399条等法律条文，分阶段放开农村土地流转制约。再次，弹性规划调节供需。在需求上科学预测和确定城市多元用地数量和结构需求，在供给上统筹把握优化供地节奏、规模、结构、用途和时序，进行有效空间供给避免供给错位，科学进行住宅、商服、工业用地优化布局。最后，推进土地要素结构性联动改革。一是破解城乡土地要素结构失衡，关键是实现国有建设用地和农村集体经营性建设用地在交易的主体、范围、条件和方式等方面的完全一致，真正做到“两种权利、一个市场”。二是破解城镇内部各类用地之间结构失衡，建立公平与效率兼顾的土地市场，同时加强低效用地再开发，探索引导土地多用途复合开发利用，同时规范工业改商改居配套政策。三是破解一、二级市场之间结构失衡，强化政府一级市场供给的公益性和调节性，加强二级市场的建设，增加土地持有成本，降低土地转让成本。
2.建立城乡统一的建设用地市场，建设完善市场机制
完善土地市场运行机制，合理运用供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，实现社会经济的协调发展。一是建立土地要素市场交易平台，包括建立交易程序细则、交易等级备案制度和交易收益分配细则等，对可入市农地范围进行明确标示，确保入市农地指标交易的合法性，真正实现“同地同权同价”。二是完善建立中介机制，健全交易代理、地价评估、法律咨询等中介服务，提供交易信息、金融服务和投资咨询，三是完善地价评估标准和基准地价体系，统一界定农地和城乡建设用地估价概念，统一差异化的农地和城乡建设用地估价标准，统一确认农地和城乡建设用地合理价格，显化农地和城乡建设用地潜在价值，实现城乡土地基准地价全覆盖，科学地反映不同地价区域的地价水平。四是建立全生命周期城乡土地要素市场监测机制，对土地市场的波动情况进行监控，从而减少或杜绝土地要素交易活动的非公开化、非契约化现象，实现城乡土地要素市场的协调健康运行。
3.对新《土地管理法》改革政策开展实施评估与风险防范，进一步推进农村“三块地”深化改革
新《土地管理法》实施以后，要合理评估和防范新形势下破除集体经营性建设用地的法律障碍后可能产生的粮食安全风险、农民失地风险、贪污腐败风险和城镇化发展成本剧增等风险，改革土地征收制度后征地时长倍增、征地周期内区片地价可能数次调整、征地利益矛盾仍然难以调和等风险，宅基地制度改革面临的农民被迫失地、村庄成员结构分化、乡村社会伦理破坏等风险，进一步建立城乡统一建设用地市场交易平台，构建“土地市场价格+土地增值税”的增值收益调节方式，完善地价评估标准和基准地价体系，健全交易代理、地价评估、法律咨询等中介服务机制，系统推进“三块地”全面统筹和深化改革。
1.优化更新标准规程
土地要素市场化配置改革的时间紧、任务重，必须有一整套系统完善的标准规程支持和引导。建立相关标准规范十分重要，对统计部门来说，标准规范便于采集相关数据，为将来市场演变做好铺垫；对用地单位而言，标准规范便于公平、公正地参与要素的占有和使用过程中。因此，土地要素市场化配置改革是未来土地管理制度改革的重要举措，一旦缺乏统一的标准和规程，将造成土地要素自发、盲目、无序地进入土地市场，干扰正常的土地市场秩序，最终损害个人、集体和国家权益。因此，土地要素市场化改革战略的顺利实施首先要形成科学合理的标准规程。《城镇土地估价规程》已经进行了最新一轮的修订，《农村集体土地价格评估技术指引》在2020年4月已发布。还应尽快整合汇编涉及城乡各地类的《土地估价规程》，严格和规范土地估价的实施，加强对土地要素市场化配置的指导。
2.建立信息管理平台
依托市场和土地管理经营机构，建立健全土地要素市场信息管理平台。构建完善的土地要素市场信息数据库，推进落实土地要素确权登记工作，涵盖土地自然属性、社会属性与经济属性的各项信息，尤其是土地要素在市场流转过程中的权利变动、流转价款、权利变化情况，形成土地要素市场化的基础信息数据库；建立土地要素流转信息服务平台，构建完善多级、全面、公开、透明的服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，建立公共参与和信息公开机制，降低信息不对称风险。
3.健全监控反馈平台
首先，要健全土地要素价格动态监测反馈平台。通过对土地价格的实时监测和对不同时点、不同区域间地价差异的比较，能够及时判断地价与宏观经济的协调状况，分析出土地要素市场的波动变化并挖掘土地要素市场变化的真实原因。其次，要建立市场违规行为监控、管理和惩罚平台，充分利用大数据、人工智能等技术，建立投诉反馈实时平台，及时发现并叫停不正当市场行为，同时配套相应的违法违规惩罚机制，维护市场环境和交易秩序。最后要建立土地要素相关信用体系，在市场准入、运行和退出过程中建立相关信用黑名单机制，将违约、违规等不诚信行为纳入黑名单管理；相对地，对于信用良好、循规守矩的主体，也要建立白名单机制，在市场运行中优先考虑并实施相关奖励机制。
4.协调推进相关改革
举一纲而万目张，解一卷而众篇明，土地要素市场化配置改革是一场刀刃向内的自我革命。同时，土地要素市场化配置与城乡融合、国土空间规划、自然资源产权制度等多项改革紧密相连，亟需协调推进。例如在城乡融合方面，新型城镇化的高质量利用对土地要素尤其是低效用地及一二级土地市场联动提出了更多要求，乡村振兴意味着农村土地市场机制更应当兼顾萧条型和发展型村庄、一分为二地稳妥应对，城乡融合表明应进一步强调城乡土地要素的自由流转。又譬如，国土空间规划改革与土地要素市场化配置同样紧密联系，既要强调国土空间规划管制与土地要素市场配置的协调，还要协调考虑国土空间规划的刚性、弹性、约束和激励与土地要素市场化配置的相互关联。此外，自然资源资产产权制度改革与土地要素市场化配置更不可分割，亟需明确界定和体现自然资源资产产权归属和权能边界，明晰各类产权权能，彰显各类自然资源资产价值。