观察丨“一带一路”背景下中国对中亚能源外交中的美国因素与对策研究

作为贯通欧亚大陆的“交通十字路口”，冷战后中亚引发新一轮的大国博弈与战略竞争，其中能源因素是首要的利益驱动。中亚堪称是世界能源新产地中的佼佼者：哈萨克斯坦作为中亚第一大石油生产国，已探明石油储量位居世界前列；土库曼斯坦的天然气储量居世界第四；乌兹别克斯坦的油气和天然气也非常丰富。1997年，布热津斯基在《大棋局》中就预见到世界能源消费激增将激化中亚的国际争夺，“中亚地区和里海盆地被认为蕴藏着大大超过科威特、墨西哥湾或北海的天然气和石油。得到其资源并分享其潜在的财富成了各方寻求的目标”。东临中国、北靠俄罗斯、南近印度次大陆,新兴大国层层环绕，中亚能源聚集区的战略地位日渐显现。

在古代的丝绸之路，中亚是数百年来贯通中国与欧洲、中东贸易的中转站。进入21世纪，作为“丝绸之路经济带”的交通枢纽，中亚在中国“一带一路”的跨境贸易与基础设施建设中再现生机。无论是从能源安全、贸易投资还是地缘政治，中亚已然成为中国周边外交的战略要地。然而，苏联解体后，欧亚地缘政治版图发生变化，中亚也触及美国对外战略的利益关切，其中不乏对能源安全的政治与经济考量。大国因素的存在为中国推进中亚能源外交提供了变数，需要理性应对。

“一带一路”倡议的首次提出是在中亚地区。2013年9月7日，中国领导人访问哈萨克斯坦时发表题为《弘扬人民友谊共创美好未来》的重要讲话,第一次提出以“五通”为核心的“丝绸之路经济带”倡议，为中国密切与欧亚各国的经济联系谋划蓝图。“一带一路”倡议拓展了中国与中亚国家的能源合作空间，为中国打造与中亚地区的经济关系指明了方向，亦展现出中亚在中国向西发展进程中的地缘经济价值。

第一，基于中亚国家与中国的能源互补现状，“一带一路”倡议将中亚作为能源多元化战略的优质选项，是确保中国获取可靠能源进口渠道的重要保障，也是完善中国总体能源外交政策的关键一环。

作为全球能源消耗增速最快、需求量最大的新兴经济体开辟中亚能源市场是中国迎接油气资源挑战、满足日益增长的经济发展需求的理性选择。从能源构成的角度，中国的煤炭资源相对丰富,石油和天然气产量严重不足。根据《2035世界能源展望》，从2015年到2035年，中国的石油进口需求增长一倍以上，每天达到1300万桶，占其石油消费总量的约四分之三。到展望期结束时，中国将超过美国，成为液体燃料的最大消费国。随着中国能源结构的调整，到2035年，中国将成为液化天然气第二大进口国（120亿立方英尺/日），仅低于日本（130亿立方英尺/日）。

与中东地区相比，中亚能源独具优势。一方面,石油和天然气储量大、质量高，在世界能源版图中占有一席之地。根据《世界能源统计年鉴》，2016年哈萨克斯坦已探明石油储量为39亿吨，占全球总量的1.8%；土库曼斯坦高达150亿吨，占6.4%。土库曼斯坦已探明天然气储量为617.3万亿立方英尺,占9.4%；乌兹别克斯坦为38.3万亿立方英尺，占0.6%。另一方面，陆路运输安全、快捷，能源地缘优势显著。与中东的海运相比，中亚的陆路运输无论从经济成本还是安全保障上都更胜一筹。

“一带一路”倡议将能源合作列为整合欧亚能源大市场的重要支撑，致力于促成供需一体化的中国—中亚区域能源共同体，并将其与国内能源战略有效对接。2016年，中国在《能源发展“十三五”规划》中提出要推进“能源格局多极化”，“形成西亚、中亚—俄罗斯、非洲、美洲多极发展新格局”。《石油发展十三五规划》针对原油进口主要依赖“中东等地缘政治不稳定地区”“海上运输过于依赖马六甲海峡”等问题，要求依托“一带一路”建设，维护国家石油供应安全，“优化和推进俄罗斯—中亚等区域油气合作”。《天然气发展“十三五”规划》主张通过“加强与天然气生产国的合作，形成多元化供应体系，保障天然气供应安全”。石油和天然气作为能源安全的核心，更能体现出中亚在保障中国能源多元供应体系中的关键作用。

第二，面对中亚国家基础设施滞后的现实，中国不仅着眼于油气资源,还积极参与陆路管道投资与运输网络建设。打造互联互通的能源基础设施是“一带一路”背景下深化与中亚地区能源合作的主要方式，也是推进与中亚国家的务实合作、整合中亚能源市场的必要举措。

随着21世纪亚太经济的腾飞，中亚瞄准以中国为代表的新兴市场，加速向东出口的战略转向。然而，中亚国家饱受硬件设施老化之困，又无力更新换代，陈旧的油气管道严重制约了能源的有效出口。“一带一路”倡议强调与中亚国家的设施联通,构建跨地区的油气互联互通体系。2017年《中长期油气管网规划》明确提出要扩展“一带一路”的进口通道，“加强路海内外联动、东西双向开放，促进‘一带一路’沿线国家和地区能源互联互通，全面提升油气供需互补互济水平，推动油气管道标准国际化”，到2025年基本形成“陆海并重”的通道格局。目前，从中亚到中国的两条管线中国—中亚天然气管道和中国—哈萨克斯坦石油管道都已投入使用。其中，中亚—中国天然气管道以每年850亿立方米的输气规模成为中亚地区规模最大的输气系统。中国—哈萨克斯坦石油管道是中国石油在中亚地区投资建造的第一条管线，全长2800多公里，从2010年至2016年连续7年输油量超过1000万吨,占哈萨克斯坦原油年出口量的16%，中国已经成为哈斯克斯坦第二大原油出口国，“根据哈政府的规划，中哈原油管道的出口量将在2020年提高至2000万吨/年”。作为“一带一路”倡议的践行者，油气运输管道建设是中国能源外交具体化的主要载体，也是打通油气出口国与需求国之间“能源大动脉”的关键步骤。

第三，结合中亚国家寻求发展的内部诉求,以能源产业带动经济增长、以能源合作促成互利共赢。“一带一路”的连通项目搭建起中国与中亚的能源运输管道网络，在能源投资中谋求新的增长点，打造开放包容、互惠共荣的中国—中亚经济共同体。

自中亚五国独立以来，地区经济基础依然薄弱，发展经济、改善民生仍是各国的首要利益，而国内改革与经济发展有赖于周边国家的合作与支持,能源是吸引外资、激发经济活力的强大引擎。在“一带一路”建设的带动下,中国与中亚国家的经济合作空间大为扩展。20世纪90年代，中国与中亚的贸易总额每年不到10亿美元，2017年就超过了300亿美元，同期中亚与俄罗斯的贸易额仅为186亿美元。中亚地区的主要经贸合作伙伴逐渐从俄罗斯转向了中国。

中亚国家把“一带一路”视为经济提升的发动机，以激活停滞不前的国民经济，增强社会生活的稳定性。哈萨克斯坦因其惊人的资源储量和运输中转站的地理优势从“一带一路”项目中受益最大，利用中国的投资推进基础设施现代化和经济的多元化发展，并通过改善道路、铁路条件扩大物流能力，从一个中等收入国家变为高收入国家。土库曼斯坦对华经济依赖程度最高，在《2020年经济、政治和文化发展战略》中把“与其它以增强本国经济实力的国家开展互利经济合作”作为经济增速的主要举措。天然气贸易是中土双边合作的主要领域，天然气交易量从2010年的40亿立方米激增到2017年的300亿立方米，占土库曼斯坦贸易总额的44%。而天然气占土库曼斯坦财政收入的80%、国内生产总值的35%。乌兹别克斯坦也通过吸引中国对能源的投资扩大到其它经济部门，以利于提升其整体国力。

曾经以欧亚大陆的“心脏地带”著称，而今中亚因其无与伦比的能源优势成为美国与其他大国竞相争夺的地缘政治重地。确保在中亚地区的能源供应多元化是美国的长远目标与根本利益。自冷战结束以来,美国在中亚的能源政策大致经历了三个时期：

第一个阶段是指中亚独立后的第一个十年——从1991年到2000年的过渡期。两极格局瓦解，中亚地区的权力结构发生震动,美国本着“去俄罗斯化”的宗旨推动中亚国家的重建,主要关注三个议题：一是扩散威胁，确保大规模杀伤性武器的扩散可控；二是主权独立，帮助中亚国家巩固主权独立和领土完整，防范俄罗斯“新帝国主义”的复兴；三是能源安全，打破俄罗斯在中亚油气管道上的垄断地位。美国在这个时期的能源政策服务于压缩俄罗斯的传统地缘优势的战略目标,从属于冷战后美俄较量的国际政治新格局。

与海湾战争后的中东、日渐崛起的亚太相比，美国将中亚视为较低层次的国家利益，主要把它纳入到扩大世界民主自由圈的总体部署中。1994年《参与和扩展国家安全战略报告》把“帮助新兴民主国家巩固民主成果、建立自由市场经济和尊重人权”作为“扩大和加强基于市场的民主国家大家庭”的重要组成。1999年8月3日,克林顿政府颁布《丝绸之路战略法案》,将美国对外援助定位在“支持南高加索和中亚国家的经济和政治独立”上,认为该地区“充足的石油和天然气有助于减少美国对动荡不安的海湾地区的能源依赖”。在整个90年代，美国对中亚采取有限接触政策，利益界定相对模糊，能源问题与经济贸易等笼统涵盖在一起。这反映出美国对中亚的重视程度不高，控制手段有限，政策执行上相对谨慎。

第二个阶段是21世纪的前十年——从2001年小布什总统上台到2010年的介入期。“9·11”恐怖袭击改变了美国看待中亚问题的视角，军事和安全迅速上升为美国介入中亚地区的重要动机——满足美国在阿富汗大规模军事行动的后勤补给、开放军事基地以及增进安全合作，中亚地区的地缘政治价值再度显现。在反恐时代，美国在中亚的能源政策被置于打击恐怖主义和防扩散的首要关切之下。

随着中亚从国家安全战略的边缘地带转变为打击恐怖主义的前沿阵地,美国借机将中亚的政策扩展为包括促进稳定、民主输出、市场经济、自由贸易、能源安全和改善人权等全方位目标，能源安全开始受到重视。2001年5月，小布什政府发布的《国家能源政策报告》建议美国支持建造巴库—第比利斯—杰伊汉输油管线，鼓励中亚国家为能源开发提供稳定和有利于投资的商业环境。12月，美国欧洲和欧亚事务的助理国务卿伊丽莎白·琼斯将美国在中亚的长远利益概括为三个：一是阻止恐怖主义蔓延；二是促进中亚国家的经济、政治改革以及法治建设；三是确保里海能源的安全与透明。

值得注意的是，中亚的能源价值还不是美国对外政策的第一驱动力，强化前苏联国家在政治与经济上独立性依然是美国持久的政策重心。2004年,美国国务院负责民主、人权和劳工事务的助理国务卿洛恩·克拉纳提出，美国在中亚的首要战略目标是确保这些国家的独立、民主和稳定，推动建立现代社会所必需的政治与经济改革以及融入世界经济。从这个角度，小布什政府与克林顿政府的政策目标是一脉相承的，都是力图通过支持中亚国家的主权独立与领土完整避免其再次沦为俄罗斯的势力范围。

第三个阶段是进入21世纪的第二个十年——从2010年至今的调整期。美国强化了与中亚地区的接触政策，奥巴马政府总结为六个目标：一是中亚国家与阿富汗反恐联盟国家的合作最大化，特别是为美国与北约提供军事基地与后勤补给等方面；二是服务于“新丝绸之路”，实现能源与运输路线多元化；三是促进善治政府的出现与尊重人权；四是实现竞争性的市场经济；五是打击毒品走私；六是确保核不扩散。

为了对小布什政府武力反恐政策纠偏，奥巴马总统决定从阿富汗撤军,并通过“新丝绸之路”计划为新的地区形势做出战略部署。2011年7月20日,国务卿希拉里·克林顿在印度正式提出“新丝绸之路”计划，通过创建一条连接中亚、南亚和西亚经济贸易和交通运输的国际网络，便于货物、资本和人员更加容易地跨界流动；鼓励各国建立能源和其他商业联系，优势互补，协同发展。2012年10月，负责南亚与中亚事务的助理国务卿罗伯特·布莱克宣布“新丝绸之路”计划重在推动阿富汗与地区经济接轨，开发更多的投资和商业机会，促进与周边国家的经济贸易往来。2013年4月，美国提出该计划还应包括建立从土库曼斯坦途经阿富汗、巴基斯坦到达印度的天然气管道,投资建立中亚—南亚输电项目，土库曼斯坦修建从阿富汗到塔吉克斯坦的铁路。奥巴马政府否认撤军对中亚地位的影响，但美国中亚战略的重心已经从军事安全为主导转向经济安全与社会治理的均衡发展。

进入21世纪，能源驱动大国为获取利益空间而在中亚展开新一轮的角逐。中国在“一带一路”建设中扩大了在中亚经济活动的范围，美国也根据反恐形势与能源安全随时调整在该地区的力量投射。中美两国在中亚的利益扩展既有共性又有差异,中国在开展能源外交时需要考虑大国因素的挑战。

第一，从能源需求的角度，作为“能源紧缺型大国”的中国和以“能源独立型大国”为目标的美国各自规划的发展方向并不相同，使得双方在中亚的能源诉求并不存在根本的利益冲突。然而，两国基于不同的战略考量，都将供应多元化作为能源安全的关键利益。

美国追求能源独立，自尼克松总统以来,实现能源自给自足就成为历任政府追求的政策目标。随着能源开采技术的提升，美国“能源强国”的地位得以强化：在全球石油生产中的份额从2018年的12%上升到2040年的约18%,超过位居第二的沙特阿拉伯（13%）；到2040年占全球天然气生产的24%,超过位居第二的俄罗斯（14%）。经济快速崛起的中国，与20世纪的美国一样，正展现出惊人的能源胃口，更加重视以供应体系为核心的能源安全。2017年《中长期油气管网规划》强调扩展“一带一路”进口通道，“坚持通道多元、海陆并举、均衡发展，巩固和完善西北、东北、西南和海上油气进口通道”。

虽然中美都坚持推进能源多元化战略,但两国强调的侧重点并不相同。美国重视能源的政治意义：一是开辟新的能源流向地有助于增强中亚国家的政治独立性，以摆脱俄罗斯的控制；二是作为制衡中东国家和欧佩克的重要棋子，中亚是维护健康、可控的世界能源秩序的有利砝码。中国更多是从经济的角度审视能源利益。中国仅用20年时间就成为世界最大的能源消耗国，几乎占全球能源消耗的20%。“爆炸式的飞跃”打破了世界能源供需体系的平衡。向西寻求油气资源供应方是利用地缘政治便利条件实现地缘经济利益最大化的理性选择。

第二，从能源投资的角度，中美都致力于拓展在中亚地区的投资与贸易，势必打破俄罗斯在中亚能源进出口以及油气运输上的垄断地位。不同的是，美国从主观上有“去俄罗斯化”的意图；而中国的经济活动在客观上产生了降低俄罗斯存在感的效果。虽然中亚不涉及美国直接的核心利益，但反对任何大国掌控中亚事务、左右能源市场一直是美国的政策目标。

随着中国对中亚国家影响力的持续增强，美国防范与遏制的目标开始对准中国。正如布热津斯基所言，“美国的首要利益是帮助确保没有任何一个大国单独控制这一地缘政治空间，保证全世界都能不受阻拦地在财政上和经济上进入该地区”。“一带一路”建设大大扩展了以油气管道基础设施为载体的能源合作空间，重塑了中亚地区的对外经济联系。以土库曼斯坦为例,曾经其境内90%的天然气出口到俄罗斯，2009年受天然气管道爆炸事件的影响，天然气流向地从俄罗斯转向中国，对华出口从2010年的40亿立方米激增到2017年的300亿立方米。中国对土贸易占其贸易总额的44%，而俄罗斯仅占7%。除了哈萨克斯坦，中国已经超过俄罗斯成为其他中亚国家的主要贸易伙伴国。中亚地区的对外经济联系从对俄为主转向高度依赖中国，这与美国中亚政策中的“反垄断性”本质向抵触。美国将中国压倒性的经济优势视为在中亚建立面向全球的开放能源供应体系的挑战。

第三，从政治目标的角度，中美在促进中亚国家的多元经济和社会稳定上具有共同利益，毕竟安全、有序的地区秩序是保障正常贸易往来的前提条件。然而，美国在中亚的重要利益还包括政治民主化和经济自由化，而中国坚持在不干涉他国内政原则下的政治与经济相分离，这被美国视为在中亚地区推进民主、自由与法治的障碍。

美国认为中国参与中亚的能源市场既提供了机遇，又提出了挑战。一方面，中国涉足中亚的经济活动有助于打破俄罗斯的垄断地位。中国在2014年启动“一带一路”建设时设立了400亿美元的丝路基金，其中有160亿美元用于中亚的运输基础设施投资，极大冲击了俄罗斯的地区势力。另一方面，中国对中亚国家“政治现状”的容忍与美国将中亚纳入民主自由世界的努力背道而驰。不同于美国对中亚政治、经济的全面干涉，中国仅仅寻求商业机会，没有染指他国内政的政治野心。美国政府认为，中国企业无视投资环境的透明与法治问题，这加剧了当地的腐败与集权。自中亚五国独立以来，美国就把该地区作为推广民主价值观的新生阵地。1992年10月24日，老布什总统向国会提交了“向前苏联国家或者新兴独立国家提供援助”的“自由促进法案”，要求采用对外援助的方式支持前苏联加盟共和国的市场经济与民主改革。2015年常务副国务卿安东尼·布林肯重申，虽然美国从阿富汗撤军，但为“推进利益和价值而建立持久伙伴关系的承诺丝毫并没有改变”。美国致力于通过缔造民主与法治秩序，为保障能源利益提供良性的政治环境。

在安全形势纷繁复杂的亚太地区，中亚是中美利益碰撞较少、军事冲突的危险性较低的区域。在“一带一路”倡议的推动下，中国在中亚的经济影响力远远大于政治影响力。为了巩固“丝绸之路经济带”提出五年以来中国对中亚开展能源外交的成就，需要妥善处理大国关系。

第一，在战略方向上，避免把中美在中亚能源利益的差异性升级为冲突性，时刻管控大国博弈的竞争风险。

中美两国在中亚的能源政策与目标不尽相同，但并非彼此冲突。“一带一路”倡议秉承包容开放、互利共赢的发展思路，美国力促中亚地区融入世界经济体系，两者有异曲同工之妙。为了抗衡俄罗斯的势力，美国对中国投资中亚地区的油气管道建设持欢迎态度，甚至在中美合作开发中亚能源方面也有积极回应。2017年7月，美国智库大西洋理事会专门召开关于中亚问题的讨论会，为应对过去八年美国在中亚角色的“弱化”出谋划策，建议特朗普政府增强与中国的互动，并且积极参与“一带一路”倡议。

第二，在战略定位上，巧妙利用中美俄在中亚的“能源大三角”关系,在美俄地缘竞争的框架下谋求中国利益的最大化。

中亚的能源格局从根本上还是美俄竞争为主导：俄罗斯将中亚作为“后院”，力图最大程度地掌控该地区的经济与贸易；美国旨在防范俄罗斯的绝对主导权，为西方国家争取一个除中东之外的能源替代市场。两者针锋相对的目标决定了美俄在中亚的能源利益具有相互排斥性。在19世纪，沙皇俄国与大英帝国曾经为争夺中亚地区的控制权展开激烈的“大博弈”。中国的“一带一路”不以划分势力范围为目的,也并非参与大国角逐的一分子。因此，中国应采取“灵活而务实”的政策，基于能源利益与贸易投资进行务实合作才是增进国家利益的可行之路。

第三，在投资方式上，把握尺度，兼顾他方利益，适度采用联合开发的方式分担风险、更好地贯彻互利共赢的开放式发展思路。

中方企业除了发挥资金优势参与当地企业的竞标之外，还应该考虑以合作的方式联合开发当地油气田。从实践上看，“一带一路”项目的本土化和国际化程度还有欠缺。根据美国战略与国际研究中心“重新连接亚洲”项目主任乔纳森·希尔曼的观点，中国“一带一路”建设的投资工程对当地和跨国企业开放的程度远远低于本国企业。据统计，有89%的项目由中国公司承担，7.6%由总部在项目所在地的公司承担，3.4%由非项目所在地的、中国以外的外资公司承担。因而，尽管“一带一路”对外贴上“开放性和全球性”的标签，但从根本上还是以中国为中心。相较而言，美国更加擅长通过国际组织进行间接的能源投资与合作，利用世界银行、国际货币基金组织等国际合作平台对中亚进行经济渗透。中国企业“走出去”后,应当适当改变单打独斗的传统思维,学会在联合开发与合作投资中发展地区的能源关系。

(来源：一带一路百人论坛)

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