2018规划年会 | 刘大威：乡村人居环境改善的江苏实践

刘大威

学会乡村规划与建设学委会副主任委员，

江苏省住房和城乡建设厅副厅长

很高兴今天可以向大家介绍一下江苏省在乡村人居环境改善方面的实践，主要和大家一起分享三部分的内容，一是江苏省的基本情况，二是乡村改善工作的实践，三是对乡村建设与实践的一点思考和建议。

江苏概况

江苏地处中国东部沿海的中部，具有“江河湖海汇聚”的典型平原水乡特色，总体地貌呈现为“一山二水七分田”，平原和水域面积的占比均居全国各省首位。综合地貌、气候等多重自然本底要素，江苏从南向北可分为7个自然地理分区，分别是太湖水网平原、宁镇扬丘陵岗地、长江冲积平原、苏北滨海平原、里下河低洼平原、淮宿黄泛平原和徐海丘陵平原等。总体上自然条件比较好，但是自然景观比浙江福建弱一点。

水是江苏最重要的地景特色。长江横贯东西、京杭大运河纵贯南北、全国五大淡水湖得其二(太湖、洪泽湖)、海岸线蜿蜒近千公里。还有大小湖泊290多个,大小河流2900多条，水域面积占全省总面积的17%。

江苏自然地理分区

江苏江河湖海水系分布

江苏的山多为低山丘陵，最高峰是672米，山虽不高，但景观层次丰富，同时山因水而秀美，水缘山而朗润。江苏的田是因水而沃、因水丰饶。“一水护田将绿绕”，王安石的诗句是江苏万顷水田的美丽注解。江苏的村落呈现了“小桥流水人家”的典型意象。择水而居，逐水而迁，既是人类活动的特征，也是江苏城乡人居环境的重要特色。

山

田

村

江苏人口总体数量为8029.3万人，城镇人口为5520.95万人，城镇化率为68.8%；GDP总量85900.94亿元，人均10.72万元；全省总共13个地级市、22个县级市、19个县、55个市辖区，826个乡镇，18万个自然村。改革开放40年来，农村居民人均收入增长了123.6倍，城镇居民增长了151.6倍；地区生产总值增长344.9倍，城镇化率提高了55.1个百分点。

江苏城镇规模等级分布图

无论是江苏还是全国而言，确实我们经济发展很多，城市的发展也是日新月异：整体风貌方面有很大提升，居住条件也得到改善，公共设施不断完善，园林景观得到优化。今天的你在欧美城市观览的时候都会觉得我们的城市在各种硬件设施环境上都是相当好的。

城市风貌提升

城市居住条件改善

城市公共设施完善

城市园林景观优化

在城市蓬勃发展的同时，乡村家园并没有同步发展，城乡发展落差客观存在。在快速城镇化过程中，乡村资源外流、人口老化、村庄空心化、活力衰退；乡村生态、乡土特色破坏、生产设施、基本设施、公共服务短缺；工农差别、城乡差别增大的趋势没有得到根本好转。走到各地的乡村，在风貌上应该说近七、八年来已经有很大的改善，居民收入、公共设施的投资都有巨大的变化，但是与城市相比差距明显，资源外流的情况下老人、妇女和儿童成为留守的主体。

农村地区“三留守”

对此，中央有很多的文件连续提出了乡村发展的声音，总的要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。乡村振兴战略的提出，将推动农业农村发展，提升农业农村的发展机遇、标准和要求，在新型城镇化进程中，形成“城”与“乡”的双轮驱动。按照党十九大报告提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，中央农村工作会议明确实施乡村振兴战略的目标任务。

乡村改善实践

江苏省的乡村建设实践的基本脉络中，第一阶段是乡村规划全覆盖。2005年十六届全会提出了乡村建设，同年11月江苏省提出用三年的时间实现规划全覆盖；第二年年初全省开的规划会议进行了规划全覆盖工作任务的部署；2006年到2009年，江苏省在全国率先完成了全覆盖，同时完成了4.2万个村庄规划的编制任务；同时在当年，全省每年大概选200个规划布点村开展省级村庄环境整治试点示范。

第二阶段是“十二五”期间开展村庄环境整治行动。2011年9月，省委省政府召开全省城乡建设工作大会，明确“十二五”期间全面实施 “美好城乡建设行动”，全面提升城乡建设水平，大力推动城乡人居环境改善。其中，村庄环境整治行动的目标是3-5年的时间，完成全省自然村环境改善任务，乡村人居环境普遍改善，村庄面貌普遍提升，促进资源要素向乡村流动，推进城乡发展一体化；行动原则是“示范先行、突出重点、整体推进”，行动路径是“规划引领，差异整治”；推进时序要求为“2012初见成效、2013苏南完成、2015年全面完”。

江苏省“十二五”期间美好城乡建设行动

从建设管理的角度而言，以前主要是面向城市，突然转向乡村工作后为了希望把好事办好，把村庄环境整治行动做得更符合农民的意愿，全省以设区市为单位，组织了系统的乡村调查，开展了大量的问卷调查和实地踏勘工作，并形成调查报告，了解老百姓的真实意愿，率先解决老百姓着急的问题。

江苏乡村调查——了解乡村，尊重意愿

江苏乡村人居环境现状系统调查

对于一般村庄，规划的工作策略是“三整治、一保障”，即整治生活垃圾、整治乱堆乱放、整治河道沟塘；保障农民基本生活需求，达到“环境整洁村”标准；对于规划发展村庄，规划的工作策略是“六整治、六提升”，即整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染源、农业废弃物与河道沟塘；提升公共设施配套水平、绿化美化水平、饮用水安全保障水平、道路通达水平、建筑风貌特色化水平与村庄环境管理水平，从而达到建设“康居乡村”的标准。通过五年的环境整治，相应的成效也比较显著，环境面貌发生了很大的变化。同时，在村庄环境整治的过程中，村民们也提高了自己的主人翁意识。

村庄环境整治成效

村庄环境整治行动总体上体现了四大特点。一是普惠性，涉及全省近19万个自然村，惠及近3000万全体农村居民，省委省政府将“村庄环境整治率达到95%”作为小康社会的指标要求；二是务实性，从农民反映强烈的村庄垃圾整治、提供清洁的自来水、改善道路、清理河塘等做起，不搞大拆大建，既保护了农民利益，也让村庄可以因村制宜、结合条件和可能推进改善；三是乡土性，将村庄区分为5种类型：“古村保护型、人文特色型、自然生态型、现代社区型、整治改善型”，因村施策，使平原地区更具田园风光、丘陵山区更有山村风貌、水网地区更含水乡风韵；四是前瞻性，考虑城镇化推进的动态特征，以镇村布局规划为引领分类整治、渐进改善，一般自然村通过整治达到“环境整洁村”标准，规划发展村庄则要求在整治的同时提高基本公共服务水平，吸引农民自愿集中居住，建设康居乡村。

为推进乡村科学建设，引导乡村公共资源配置, 推动城乡基本公共服务均等化，科学引导农民建房，2014年省政府印发《关于加快优化镇村布局规划的指导意见》，经过自下而上的确定过程，把全省自然村庄分为两类，即规划发展村庄和一般村庄。我们希望把公共财政投入发展的村庄，对一般村庄以整洁为基本目标。目前，全省镇村布局规划编制和成果备案已完成，确定规划发展村庄近3万个。

村庄规划建设引导策略

第三类实践是美丽乡村建设。这个在“十一五”的期间每年200个试点中已经开始进行尝试，在“十二五”期间的时候依然是每年200个试点在进行，虽然名称有变化，但实质上仍然是美丽乡村建设。整个工作在面上是推动村庄环境整治，在点上依然是开展“美丽乡村建设示范”，以提升人居环境水平为核心，以产业发展为基础，以基本公共服务均等化为切入点，以彰显乡村特色，推动乡村发展为目标，推动试点示范。在2011年至2017年间，通过美丽乡村建设，全省建成了近千个省级美丽村庄，带动各地建成了万余个市级美丽村庄；乡村人居环境普遍改善，从根本上改变了人们对农村环境脏乱差的认识；为随后乡村旅游的井喷式发展和乡村特色产业发展创造了物质环境基础。因为美丽乡村的建设，包括后面的田园乡村建设，确实大部分的景观都很好，也带动了增收。

江苏美丽乡村建设示范村庄分布图

美丽乡村建设成效

“十三五”的目标是巩固“十二五”期间的整治成果，对其进行一个全面的改善，主要是提升村庄的安全水平，进一步打造美丽乡村。2016年，省委省政府决定实施《江苏省村庄环境改善提升行动计划》。第一类重要的工作是启动省级传统村落保护工作。2016年，研究制定江苏省传统村落标准；成立江苏省传统村落保护工作委员会和专家指导委员会；省财政支持1000个省级传统村落实施保护发展；2017年省政府颁布了《江苏省传统村落保护办法》。

第二类重要的工作是村庄生活污水治理。2016年提请了省政府办公厅印发了《江苏省村庄生活污水治理工作推进方案》，确定了“城乡统筹、突出重点，生态为本、循环利用，因村制宜、一体实施，试点先行、逐步推进”的治理思路。目前，已确定46个县（市、区）作为试点县，全省累计约11000多个村庄建有生活污水处理设施。2016年启动了16个国家试点县建设，2017、2018年分别再启动15个省级试点县建设。

江苏省乡村污水治理从2007年开始，过去不同的系统做了相应的一些试点，但是客观而言处于摸索阶段。在这次的建设中，我们力图改变原先建设模式的弊端，更关注如何让财政资金落地，如何有利于村庄的工作、有利于老百姓的生活。在总体思路上提出了“政府主导、企业运营、因村制宜、逐步推进”，明确县为村庄生活污水治理的责任主体。在实施路径上，明确了4转变：从“各自为政”向“整体推进”转变；从“点散量小”向“规模建设”转变；从“多头运作”向“总包建设”转变；从“建管分离”向“建管一体”转变。首先，由县（市）为单位统一规划，确定处理方式，按照“接管优先”的原则，合理确定接管、相对集中处理或分散处理等污水处理模式；其次，由县（市）发包，确定发包单元，吸引优质企业参加，江苏由此吸引了中国中车、首创嘉净、中设集团、桑德环境及北控水务等一批国内优质知名企业参与；最后，由县（市）进行监督，在专业平台监管，运行在线监测，水质随机检查等，付费与水质挂钩。传统的建设模式是政府的相关部门对应一个一个的项目，每一个项目有设计、建设和运行等单位，而运行不理想的情况下各个单位相互推脱责任。现在的新模式就是统一规划，由专业项目公司来负责设计、安装、采购、运行等，然后政府在线检测抽检，有问题能找到各个责任主体。通过我们的实践，这个确实是一个可借鉴的模式。

村庄生活污水治理建设模式转变

第三类工作是村庄生活垃圾处理。结合城镇密集和人口密集的省情特点，江苏省逐步建立起“组保洁、村收集、镇转运、县处理”城乡统筹生活垃圾收运处理体系，2017年全省村庄生活垃圾收运处理率超过90%。总体上巩固了农村生活垃圾维护管理机制，做到有制度、有队伍、有资金，实现“治管并重、即治即管”。2016年，江苏省通过住建部等国家10部委的农村生活垃圾治理验收。

2017年，全省的乡村改善工作转向了特色田园乡村建设。3月28日，省住建厅与中国建筑学会、中国城市规划学会等召开了当代田园乡村建设实践研讨会。中国工程院院士崔恺、王建国，住建部村镇司司长张学勤，我省各设区市建设局、规划局负责人，省内主要规划院、设计院负责人和镇村代表参加了会议。与会专家达成并发布《当代田园乡村建设实践江苏倡议》。当时，住房城乡建设部住房保障司张学勤副司长认为乡村问题一直没有破题，此次会议可能成为一个转折点，应当创新性地提出当代田园乡村建设实践，为引导我国乡村综合发展提供了很好的理念、路径和方法。

这些研讨引起了当时省委书记的关注，李强书记在相关的报道上连续做了三次批示，省委省政府高度重视把此次专业会议的倡议和工作上升为省委省政府的工作，即江苏特色田园乡村建设行动：6月20日，省委、省政府印发《江苏省特色田园乡村建设行动计划》；6月28日，省政府办公厅印发《江苏省特色田园乡村建设试点方案》；6月29日，江苏召开“全省特色田园乡村建设试点启动会”，正式启动特色田园乡村建设。

这次的特色田园乡村建设与以往不同。“十一五”期间是规划全覆盖以及每年推进200个试点；“十二五”期间是普遍改善，在美丽乡村建设方面进行探索；“十三五”期间是在巩固“十二五”的整治成果，同时把村庄的生态环境提到议程上。而在这个期间提出特色田园乡村建设是因为其内涵并不一样，所谓的“特色”涵盖了产业、生态和文化的建设，而目标包含了“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”，是一个综合发展的乡村。

试点工作分为四个阶段，即试点遴选、确定试点、试点示范以及试点深化和面上推动等阶段。与以往美丽乡村建设相比，特色田园乡村建设有五方面的转向：从注重物质空间的环境改善到注重乡村的综合振兴；从重视村庄本体到重视村庄与田园山水的共同营造；从注重景观环境的美丽到注重乡土文化的挖掘彰显；从重视自上而下的推动到同时重视自下而上的多元联动；从重视乡村规划的单向编制到重视多元主体的共同规划设计等。多年来，围绕破解“三农”问题我们进行了很多探索，积累了许多经验，取得了积极成效。但在实践中，往往多为分散发力，面上聚焦不够强。特色田园乡村建设用“一根针”把上面的“千条线”有效串起来，发挥整体联动效应，是在原有工作整合、融合基础上的乡村实践创新。

特色田园乡村建设的工作路径不同点

乡村建设与实践思考

对于乡村建设与实践思考，首要的是我们的专业探索。2011年中国城镇化率达51.27% ，江苏61.9%；在此历史节点，如何科学建设与发展，从关注数量、速度到更加关注质量，推动城乡建设，功能完善、品质提升、风貌彰显，需要建设者的深入思考与行动。同年10月21日，举办了推动城乡空间品质提升专业论坛，与会专家会达成《 江苏共识（2011) 》，包括了“空间传承文化，规划引领发展，设计提升品质”三方面的共识，聚焦“彰显城镇空间特色、创造时代建筑精品、营建宜人景观环境、保护乡村风貌特色”等四项现实改善行动。其中，保护乡村风貌特色包括了保护村庄空间环境特质，保持村庄与周边农田、山水环境的有机关系，保持村庄的宜居尺度、自然肌理、社区形态和乡风乡俗；加强村庄环境整治和康居乡村建设，改善村庄人居环境，彰显乡土风貌与地域风情，增强乡村魅力。

第二项探索实践是江苏乡村调查。整个过程历时15个月，行程54617公里，覆盖13市、49县、254乡镇、283村。这项调查旨在了解农民最关心、最迫切、最急需、受益面最广的问题，优先解决农民反映强烈的生活垃圾、村庄道路、河塘水系、自来水等做起，而不大拆大建，做面子工程。调查为村庄整治提供了决策依据。在研究报告的基础上，按照课题评审专家组的建议，将调查报告整理形成《2012江苏乡村调查》丛书，供国内学者和乡村研究者分享研究。 丛书入选国家出版基金资助项目，由商务印书馆2015年5月出版。

还有一项探索实践是乡村创意设计大赛。从2017年第四届开始，首次将赛题聚焦乡村，以“田园乡村”为主题，以“真题实做、实用创新”为原则，旨在鼓励和引导更多的设计师和社会各界人士更加关注乡村、投身乡村建设。也希望通过大赛产生出一批优秀成果并落地转化，建成一批具有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的特色田园乡村实例，促进乡村的发展与复兴。为激发全社会对乡村的更多关注，2017年“紫金奖•建筑及环境设计大赛”决赛在乡村进行。

2018年，第五届紫金奖•建筑及环境大赛，以“宜居乡村·我的家园”为主题，围绕“新时代、新乡村、新生活”，以现实村庄为题材，对农房、乡村公共建筑及村庄环境等进行创意设计，优选一批特色鲜明、功能齐全、经济实用、绿色节能且符合新时代要求的新建农房设计方案和既有农房风貌改造设计方案，推动美丽宜居家园营建，顺应乡村居民拥有更美好生活的需求和向往。第五届大赛共收到有效报名1293项、有效作品1018项，作品来自国内26个省、自治区、直辖市和台湾地区，以及英国、美国、韩国等3个国家，共89个城市。有182所院校、179家设计机构、5278人次参与。相比2017年，本届大赛有效报名数量增长14.0%，有效作品数量增长22.2%。

第五届紫金奖•建筑及环境大赛国内参赛作品分布

除了专业探索以外，另一项重要的工作是技术指导。最核心的是我们推出的四项指导手册。首先是《特色田园乡村设计师手册》，优选一批有乡建实践经验的院士、大师及优秀设计师，推荐给大家开展规划设计方案编制；各地应优先从《手册》中选择设计团队，选择其他团队应征得省联席办同意。第二本是《乡村营建案例手册》，所选优秀案例设计富有创意，在乡村营建过程中尊重并传承当地文化，不同于简单的建筑出新和环境整治，供各地在试点工作中学习借鉴。第三本是《江苏地域传统建筑元素资料手册》， 对全省各地传统建筑元素进行调查分析、梳理总结，提供给设计师，供设计师提炼、传承、发展，并在实践中积极运用。第四本是《江苏省特色田园乡村规划建设指南（第一版）》，针对特色田园乡村规划建设重点，提出可借鉴、可操作的设计手法、举措以及参考案例。

特色田园乡村试点系列指导手册

最后是一些专业的思考。从国家自然科学基金立项项目中有关乡村的项目数量以及“乡村+农村”与“城市+城镇”为关键词和主题在中国知网搜索的学术论文总量比较来看，对乡村的专业关注度越来越高。近年来，全国各地掀起了乡村建设的实践探索，为乡村振兴积累了有益经验，地方乡村振兴实践的蓬勃兴起。

近年来全国知名的乡村建设实验项目（不完全统计）

（资料来源：南京大学建筑与城市规划学院）

例如浙江省杭州市东梓关村，设计师在村庄环境设计时，从吴冠中的画境中获得灵感，灵活运用地域建筑文化符号，注重建筑与周边山水环境的呼应和新旧村落空间的自然过渡，在回应原住民生活需求的基础上，塑造出独具特色的“新杭派”乡村景观风貌；并通过整合多元文旅业态，吸引原住民回流创业和游客体验观光，实现乡村的振兴发展。又如陕西省礼泉县烟霞镇袁家村，以美食闻名，被称为“关中民俗第一村”，是广受瞩目的美食旅游网红村。袁家村瞄准当代城乡发展中对于特色休闲乡村旅游的需求，提出“关中民俗文化旅游第一品牌”的目标，围绕关中美食，依托关中文化遗产，植入创意文化空间，构建民俗浓厚、特色鲜明的“关中印象体验地”。江苏的西浜村西倚阳澄湖东岸，东临傀儡湖，交通便利、环境优美，历史悠久，是百戏之祖昆曲的发祥地。为延续历史文化记忆和推动乡村复兴，当地政府聘请崔恺院士团队进行设计，开始尝试以轻介入的肌理修复方式，立足乡土、乡音、乡愁，择址建设具有戏曲教育与演出功能的昆曲学社，利用现状老旧房屋改造设计，延续村落的历史意象与现状风貌，重构村落文化氛围，让村中重新萦绕昆曲，以文化复兴促进村庄的再生。项目获得建设部首届乡土建筑设计一等奖第一名。

然而，乡村建设成效与预期还是存在着偏差，建设与科学预期偏离的现象时有发生，规划简单机械，空间乏味，建筑单调粗糙，绿化过度，环境过度硬化、装饰、铺装和景观化，丢了特色、文化和记忆，最终造成了浪费。

乡村建设成效的偏差

今天的乡村建设，我们作为规划设计人员都有一个共同的责任，就是如何让我们今天的建设成为明天的文化景观。好理念、好规划、好设计、好队伍、好建造、好的组织方式和管理，才能建成经得历史检验的好作品，成为未来的传统乡村。乡村建设发展和人居环境改善需要全社会的共同努力。谢谢大家！

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会