周珂：《化学物质环境风险评估与管控条例》应当回答评估由谁来评、评什么、怎么评、评估效力如何

近日，绿会在京组织召开《化学物质环境风险评估与管控条例（征求意见稿）》（以下简称条例）讨论会。

中国人民大学周珂教授对该《条例》提出一些具体的建议。

首先，周珂教授表示对该《条例》的提出非常支持。因为该《条例》太重要，而且难度也特别大。现在全国环境法教材中，这方面问题好多的教材都没有去写，因为很难写，且有些制度规定也不是特别清楚。由本人和孙院长主编的人大环境法教材将有关危险化学品污染防治放在污染防治法中有毒有害物质中，这部分改过很多遍，都没有完全弄清楚。该《条例》就把很多问题说得比较清楚了，该《条例》在环保立法上确实取得了一些突破，这点应该充分肯定。

其次，该《条例》实际上还是以评估作为核心内容，其余都是围绕这个评估，例如包括管控，在评估结果基础上怎样进行管控？建议该《条例》应当回答评估由谁来评？评什么？怎么评？评估的效力？在立法上应当回答这四个问题。周珂教授注意到评估是以评物为主，即以化学品物质为主，但实际上化学品环境问题、风险问题绝不仅仅限于物质，像常州毒地案，还涉及一些行为。对于危险化学品，如果行为没有管控好，也会出现问题。建议评估增加对行为方面的规定，如何评，公众的参与等等。周珂教授还提出最为关键是评完以后的效力。效力应当跟现有的制度对接起来。像环境排污许可等，除了这些外，还应当包括，关于应急部分的结合。因为评估结束后相应的应急预案做出，建议应急预案的实施必须与现行的法律和已有的制度对接起来，那么效力自然就提升起来。否则在法规当中专门规定效力会有一定的困难。还有评估与管控的关系。建议应当将规定写再清楚些。

再次，有关政府责任的问题，该《条例》第四条主要规定的是部门的责任，但是从化学品评估和管控来看，建议直接规定为政府的责任，像大气污染、水污染立法那样，政府直接负责。化学品风险评估在分工这方面列了很多，各个部门应当怎么做，其实有时候是不易完全分清楚的，像海洋污染，化学品究竟怎样从河流中污染到海洋；还有土壤的污染，往往是从水污染，固体废物污染直接影响到土壤污染，单独规定具体部门负责，就会出现问题，所以有必要直接规定政府责任。例如常州毒地案也提出这样的问题，就是政府负责。政府负责，包括风险评估、管控以及已经造成的污染的治理，特别赞同凌老师说的，不仅要对风险进行防控，而且应当对已经造成的污染也要进行评估，规定解决问题的法律规范。

还有，有关企业主体责任。企业责任从常州毒地案问题已经暴露出来，现在立法规定不清晰。即使《环保法》上规定了损害担责，只有原则确定，但是真正出现问题，损害担责就成了一个问题，常州毒地案就是争议的问题，像这种历史遗留的问题，损害者是否应当减轻责任。在损害担责大的原则下减轻企业的责任，需要法律予以规定，立法也应当回应。

此外，除了化学品生产的加工、使用进出口的企业外，建议增加运输、仓储等环节，因为现实生活中化学品事故风险许多出现在运输、仓储等环节，所以应该加入到相关规定中。

再有，该《条例》应当起到一个作用，对与化学物质相关联的产业结构调整起到一个积极的作用。就是对化学物质尤其是危险化学品产能过剩的和落后的现象起到一个推进加速淘汰的作用。立法有必要规定一个原则或者规定一个解决方法。比如风险评估，风险评估就应包括量上的评估，就是要对过剩的或者对生产的方式进行评估、还有造成风险的因素是否具有落后性也要进行评估，评估后从国家产业结构调整的要求来进行控制，这样对于宏观的方面能够起到一定的作用。

还有有关化学物质废物回收处理，即生命周期这方面，应当做出明确的具体规定。

最后强调该《条例》出台，该《条例》与上位法的关系，与相关法律法规的关系。在该《条例》的可操作性上，要与现有法律体系配合起来。从该《条例》来看，它是比较孤立的，就是建立一个评估的机制。至于评估机制如何与现有的法律机制衔接起来，体现的不是很充分。赞同专家们的看法，需要高度重视，要立法。曾在2012年的时候，联合国在环境保护的主题上曾经有一个危险化学品的环境问题，联合国的刊物还跟我们约稿，当时就已经知道国际社会对这方面非常重视，而且也是跟反恐联系着。但是在我国，中央省部级的会议研讨班上也把风险防控问题提了一个非常高的高度，该《条例》应当与中央的大战略方针衔接。而且和中央关于风险防控提出的要求、理念进一步的对接上。    

整理/子舒 审/卡秋 编/Angel