新时代中国武器装备科研项目管理改革与发展几个重大问题的思考

远望智库特约专家 谭云刚 

武器装备项目管理与其他工程项目管理在管理理论、方法与目标等方面基本相同，但是，由于武器装备科研的高投入高技术高质量高风险长周期等特殊性，武器装备项目管理又具有其鲜明的特点。未来30多年，是实施质量强国科技强军的新时代、是实现武器装备现代化的新时代、是为建成世界一流军队提供一流武器装备的新时代。国防科技工业和武器装备建设军民融合处于初步融合向深度融合发展的过渡阶段。武器装备科研项目管理迎来重大历史性机遇，同时，也面临美国以科技封锁为核心的对华全面遏制的严峻挑战。如何抓住机遇，应对挑战，深入推进武器装备科研项目管理改革与发展，不断提升我国国防科技工业和武器装备建设质量与效益，是摆在我们目前的一项重要课题。

我国武器装备科研生产进入由计划向市场、由封闭向开放、由垄断向竞争、由分割向融合、由不公开向公开的历史性转变。装备科研生产要在适度公开、全面开放、深度融合中，充分发挥市场配置资源的决定性作用和需求牵引、计划调节作用，实现装备建设跨越发展。

一是国防和军队建设发展三步走战略部署确定的机遇。适应世界新军事革命发展趋势和国家安全需要，提高国防和军队建设质量和效益，确保到2020年基本实现机械化，信息化建设取得重大进展，战略能力有较大的提升。到2035年，基本实现军事理论、军队组织形态、军事人员和武器装备现代化。到2050年，全面建成世界一流军队。武器装备现代化是建成世界一流军队的重要物质基础，一流武器装备建设给装备科研项目管理理论和实践创新提出了新的更高的要求。

二是军民融合发展战略带来的历史性机遇。最近几年，党中央、国务院、中央军委制定了军民融合战略、制造强国战略、创新驱动发展战略实质性推进的一系列方针政策。关于《经济建设和国防建设融合发展的意见》《国家创新驱动发展战略纲要》《军民融合发展战略纲要》《国家军民融合创新示范区建设实施方案》《推动“一带一路”的愿景与行动计划》《中国制造2025》《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（36条）《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（19条）《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》（8条）《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》、关于军品增值税政策、《关于装备采购制度调整改革的若干意见》（20条）《关于进一步推进军品价格工作改革的指导意见》《关于加强竞争性采购工作的意见》《竞争性装备采购管理规定》《装备承制单位资格审查管理规定》《军用软件研制概算计价规范(试行)》《军品定价议价规则（试行）》等等，正在制定《装备招标采购管理规定》《装备竞争性谈判采购管理规定》《国防科研试制费管理办法》《军民融合发展法》和《武器装备采购供应法》。所有这些，都清楚地表明：在未来推进军民融合、国民融合、创新驱动发展战略落地的历史进程中，公开是常态、不公开是例外，开放是常态、封闭是例外，竞争是常态、垄断是例外，融合是常态、分割是例外，参与这三大战略落地的中国民营企业将由现在的几千家增加到几万家、几十万家，投入资金将由现在的几千亿增加到几万亿、几十万亿。由军民融合、国民融合组成的一个个行业真正的国家队，犹如雨后春笋般诞生。必将大大增加民营企业进入武器装备科研生产的机会，逐步形成思想观念、体制机制、技术、标准、信息、资金的深度融合，逐步改善武器装备科研生产竞争环境，增强国防军工企（事）业单位体制内外协作配套的能力，提高装备采购质量和效益，真正形成强大的军民融合合力，共同推进国防科技工业和武器装备建设又好又快发展。具体体现在以下五个方面：

1、军转民：2015年、2016年、2017年、2018年国防科工局发布了近700个军用技术和产品转为民用的项目；2016年10月以来，国防知识产权局公开的解密国防专利7800余件。这些技术、产品、专利的民用，必将会促进国民经济发展和社会生产力提升。

2、民参军：2014年、2016年、2017年、2018年举办了四届军民融合高科技成果展览，展出了高技术民营企业、中国科学院、高等院校、非军工国有企业的5600多项高科技成果。

3、重大项目。一是推动《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》 确定的101项重点任务和21个重大示范项目尽快落地，推动重点领域、重点区域、重点行业军民融合取得实效；二是国家级的军民融合创新示范区建设；三是发改委“十三五”空天一体信息网络建设等重大专项；四是科技部与军委科技委联合发布的《“十三五”科技军民融合发展专项规划》项目；五是军委装备发展部和国防科工局实施的军民融合专项行动计划项目。

4、重大政策：2015年9月8日，国防科工局和原总装备部下发了武器装备科研生产许可专业（产品）目录（2015年版）。新版目录贯彻了市场对资源配置的决定性作用和国务院减少行政审批、转变机构职能的要求，精简优化了许可目录,由2005年的1988项减少为755项, 2018年减少为285项，86%的军工产品不再有许可限制。原总装备部2014年7月26日发布《中国人民解放军竞争性装备采购管理规定》（装法【2014】3号），明确了竞争性装备采购管理工作实行项目确定、信息发布、方案审批、专家评审、结果公示、竞争保护等制度。实行竞争性采购项目负面清单制度。除了说明充分理由实行单一来源采购的项目外，其他所有装备采购项目必须开展竞争性装备采购，并制定包括采购方式、候选装备承制单位、分系统或配套产品竞争性采购安排、采购价格方案、竞争择优标准和评价方法、竞争保护必要性分析及其初步安排、采购工作进度及所需业务经费、风险防范措施和效益评估等内容的竞争性装备采购方案。对于竞争主体少、尚未形成稳定竞争格局、技术或者产品军事专用性强的装备采购项目，竞争失利方自筹经费、形成实物型或创新性技术成果的，可以通过项目补偿、分包补偿、经费补偿等方式获得竞争保护，鼓励和扶持竞争失利方继续参与后续竞争。

5、支撑平台：工信部设立的“国家军民融合公共服务平台”、军委装备发展部开通的“全军武器装备采购信息网”（近2万家企业注册、其中民营企业1万余家，发布1.3万条采购需求信息、其中竞争性采购项目9600余项，采购总金额近800亿元）和军委后勤保障部开通的“军队物资采购网”，是军转民、民参军的权威平台。这些高科技成果和重大政策与平台，必将大大推进民参军进程，提高国防科技工业和武器装备建设质量和效益。

三是国家创新驱动发展战略带来的历史性机遇。2016年5月，中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。国家级的军民融合创新示范区建设、发改委“十三五”空天一体信息网络建设等重大专项、科技部与军委科技委“十三五”科技军民融合发展专项规划，军委装备发展部和国防科工局实施的军民融合科技创新行动，必将把军民融合发展推向一个全新的高度和前所未有的水平。科学的落后比技术的落后更可怕。我国国防科技工业和武器装备建设常常遇到由于科学原理没有研究透彻而使技术难以突破的瓶颈。要摆脱我国科学技术相对落后的局面，打破制约我国国防科技工业和武器装备建设的技术瓶颈，就必须加强基础科学建设，深化科技管理体制机制改革创新，加快培育具有崇高信仰、独立人格、自由思想的创新性人才，加快全面深化改革开放的步伐。硅元素通常以人们司空见惯的石英沙粒出现，经过科学家们的“再次发现”创造出半导体晶体管和集成电路，使“沙粒变成了黄金”。马克思将英国古典政治经济学、德国古典哲学和法国空想社会主义的合理部分“重新组合”，创造了“前所未有”的马克思主义。融合军民两用技术，集中国家和民间相关技术人才、资金、设施设备等资源，协同攻克硬科技、黑科技、软科技等基础科学领域的一个个“哥德巴赫猜想”，尽快突破和创新军民两用集成电路技术、动力技术、核技术、人工智能技术、生命科学技术、航空航天技术、网络信息技术、卫星通信技术、量子通信与计算技术、超材料、碳纤维及其复合材料核心技术、高端装备制造技术等。很多地方研究院所、高等院校和优势民营企业在部分核心技术上取得重大突破，有效解决了武器装备技术“瓶颈”。

统一军民两用标准。包括知识产权管理标准、技术体制标准、质量管理标准、成本管理标准、服务保障标准等；建立军民融合技术标准管理机构，制定军民融合技术标准管理办法，清理影响军民融合的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。中国科技界、教育界和中国企业必将以独树一帜的科学思想、独辟蹊径的科学路线、独到之处的科学观点、独具匠心的科学发现、独一无二的科学价值，引领中国国家创新发展战略落地，引领中国企业创新发展，引领中国国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展。

四是深化改革、全面开放带来的历史性机遇。2018年4月10日，习近平主席在博鳌亚洲论坛主旨演讲中，提出了中国在金融、贸易、政府采购等方面进一步扩大开放的一系列新举措，特别要求：“全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度；加快加入世界贸易组织《政府采购协议》进程。”一旦加入该协议，我国包括武器装备在内的所有政府采购领域，面对的是欧美发达国家的竞争，真正进入了挑战与机遇并存、与狼共舞的新时代。在推进人类命运共同体建设和军民融合深度发展的历史进程中，我们必须确立大开放视野，通过与西方发达国家在政府采购尤其是国防科技工业与武器装备采购领域的相互交流与深度合作，最大限度地学习吸收他们的先进技术和管理经验，以及军转民、民参军的成功做法，在更广范围、更宽领域、更深层次上加快推进中国国防科技工业和武器装备建设发展进程，实现中国国防和军队现代化建设目标。同时，在高强度竞争中塑造引领者、培育创新者、固牢优势者，警醒忽悠者、驱赶劣势者、淘汰落后者。

以科技封锁为核心、“三个转变”为标志的美国对华全面遏制战略的严峻挑战。世界重回大国竞争时代，美国政府和学术界有人明确提出要效仿里根时期的对苏“冷战”政策，对中国实施全方位遏制战略。

一是对华总体战略从“接触战略”转向“全方位遏制”。2018年1月，《美国国防战略报告》，将中国、俄罗斯和国际恐怖主义并列为美国国家安全“威胁”，8月特朗普签署了《2019年度国防授权法案》，批准了创记录的7160亿美元军费，并就台湾问题提出“美国国防部长应当推动加强与台湾的安全交流政策，包括适当参与台湾军演”。美2018年《国家安全战略报告》将中国定位为排在俄罗斯之前的大国主要竞争对手。近期，特朗普在佛罗里达的一次大规模群众集会上公开声称”中国是二战以来我们遇到的最强大的敌人”。这意味着美国对中国的围堵将超越对前苏联的程度。

二是对华技术封锁从“聚焦国防科技”转向对所有新兴科技实施“全面封锁”。美国决策者认为中美竞争的核心是科技竞争。为持续保持美国在科技领域的引领地位，防止中国超越，今年以来，实施了一系列对华技术封锁措施。继中兴事件后，又制造“孟晚舟事件”，全面遏制华为。2018年11月19日，美国商务部工业安全局出台了一份针对关键新兴技术和相关产品的出口管制清单，直捣生物技术、人工智能、AI芯片、机器人、量子计算、高超音速空气动力学、先进材料等14类核心前沿技术。技术交流签证、中国留学生签证、对中国科研人员的签证审查特别严苛。 对敏感技术、尖端产品及相关生产设备和材料出口中国限制更加严苛。今年8月，美国商务部工业与安全局将44家中国科研机构和企业列入实体清单加强审查，累计已超过130家，范围涉及集成电路、精密仪器、机械、航空航天等多个领域，美国企业向实体名单中的中国机构出口技术和产品，必须申请许可证。

三是对华经济战略从“规则束缚”转向“重塑世界经济版图”。美国特朗普政府发起的这次贸易摩擦，核心目的是要阻止中国共产党第十九大提出的未来中国30多年“三步走”的战略目标。特别是要阻止中国在2035年实现中国军队的武器装备现代化，2050年建成世界一流军队的目标。特朗普竞选团队CEO班农研究性阅读19大报告8遍，在西方国家大肆宣扬新的“中国威胁论”。2011年美国出版的《致命中国—全球对付中国龙》一书，主要内容就是讲中国如何利用“八种贸易武器”对美国以及全球造成威胁，这本被定性为“恶毒的反华著作”得到了诸多美国政要甚至包括美中经济和安全审查委员会成员的赞扬。2016年底，特朗普也给予极高评价：“清晰的观点，周密的研究，给我留下了深刻印象。他很有远见地记述了全球主义对美国工人造成的伤害，并为复兴我们的中产阶级指明了一条路。”美国对出口美国绝大多数商品加征高额关税，绝不仅是增加筹码和极限施压的需要，而是有意用税收高杠杆推动全球产业链的重构，迫使在华外资高端制造业回流美国、欧洲、日本，一般制造业转移到成本更低的越南等东南亚国家，进而推动世界两大经济体的彻底分离和全球产业链的全面重构。

我国基础科学、核心技术与管理水平落后的挑战。当代中国，有几个现象值得我们深思：一是出国留学潮。每年有几十万的学生，其中大部分是著名高校毕业的学生 去美欧日韩等西方发达国家留学，有的高中、初中阶段、甚至从小学就送出去，那么多家庭付出了那么多沉重的代价，他们为什么要做出这样的选择？我们的科技与教育差距究竟在哪里？二是公务员报考潮。每年报考国家机关和各级政府公务员的考录比都在60：1以上，有的热门岗位超过1000：1，可见，“官为本”的社会思潮依然根深蒂固。三是“三个世界第一”的尴尬。我国有8000多万科技人员，数量世界第一，但是，创新能力或综合竞争力却排在瑞典、以色列、新加坡等1000万人左右的小国之后；科技成果数量世界第一，而能转化为现实生产力和军队战斗力的却寥寥无几；论文数量世界第一，而原创性的论文乏善可陈。四是科技创新举步维艰。党和国家高度重视科技创新，提出了创新驱动发展战略和建设创新型国家的伟大号召。习主席强调：“我国科技发展的方向就是创新、创新、再创新”。近几年，国家加大对“核心电子器件、高端通用芯片、基础软件产品”等重大专项工程建设的投入力度。但是，由于教育与科技管理体制机制障碍，以及创新型人才的匮乏，“核高基”工程还没有取得根本突破，“卡脖子”问题还没有彻底解决。中国关键核心技术和产品，对外依存度高，80%的芯片、80%的机器人核心器件、80%以上的计算机操作系统、高质量的复合材料、特种材料靠进口。2016年，中国集成电路进口额高达2271亿美元（出口额为613.8美元，逆差1657亿美元），比同年国防费还高出许多。由“中国制造”走向“中国智造”、“中国创造”，一个非常关键的问题就是人才的教育培养，特别是创新型人才的教育培养问题。

我国武器装备科研项目管理行政化问题的挑战。国防科技工业系统的项目管理，还是武器装备采购系统的项目管理，行政化问题突出。国防科技工业系统的项目管理，总设计师系统、总质量师系统、总会计师系统从属于行政指挥管理系统；武器装备采购系统的项目管理，型号项目管理系统受制于装备机关有关采购管理部门，没有真正形成科学合理的全系统全寿命项目管理组织体系和工作运行机制。项目管理行政机构层次较多，人员庞大，管理效率较低，管理成本较高，管理效益不好。既懂技术又善管理的复合型人才、高层次的核心科学技术人才和大国工匠缺乏，远远不能满足高新技术武器装备建设需要。

总的指导思想是：着眼打赢未来一场面向两个战场、面对两个强敌，集陆海空天电网“六位一体、攻防兼备”的立体式、高强度、大规模的现代化战争，按照需求牵引、技术推动，计划调控、市场竞争、战场决定，扩大开放、合作共赢、深度融合的基本原则，推动武器装备科研项目管理改革与发展。既要制定包括中国民营企业在内的其他非军工科研生产主体，参与武器装备科研生产的战略规划、管理体制、工作机制和法规政策，又要制定吸引世界各国先进技术和产品参与武器装备科研生产的方针、政策、策略和路径。使我国国防科技工业和武器装备建设真正建立在全国乃至全球最先进的技术质量水平之上，逐步化解我国武器装备科研生产存在的“五多五少”（军工企业多、民营企业少，一般武器装备生产能力过剩、高技术武器装备科研生产能力不足，仿制装备多、自主研制装备少，机械化装备多、信息化装备少，防御性装备多、进攻性装备少）结构性矛盾，铸造世界一流武器装备，打赢未来任何强敌在任何时间、任何地点、以任何形式发起的现代化战争。

1、调整改革国防科技工业和武器装备建设管理体制

一是建立集中统一领导管理体制。将目前国防科技工业管理局、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门，调整组成中央军委武器装备管理部，统一领导和规划管理国防科技工业和武器装备建设与后勤保障工作，提高武器装备建设质量和整体效益。

二是调整改革国防科技工业和武器装备科研项目计划管理体制。建立民参军计划管理体制。将包括民营企业在内的民口单位的人才、技术、资金、设备、信息等资源，纳入国防科技工业和武器装备建设规划计划，集中全社会力量推进军品科研生产，调整改革不适应民口企业与军工企业协调发展和有碍民参军的生产关系，从源头上彻底解决军民分离问题，彻底解决80%以上的军民两用科学技术（华为的5G通信技术，腾讯、阿里巴巴、百度的互联网、云计算、人工智能技术，比亚迪、卧龙集团的新能源、新电机技术，苏州赛菲集团、江苏恒神的新材料技术，中芯国际、寒武纪的大规模集成电路技术等等）、基础建设等领域的分散管理体制导致的重复投入与资源浪费问题，提高国防科技工业和武器装备建设质量与整体效益，实现国家一份投入产生两份、甚至多份效益的军民融合新目标。

三是加快武器装备供需两侧结构性调整改革步伐。加快制定出台一系列相关政策措施，吸引一大批优势民营企业加入国防科技工业和武器装备建设与保障领域，尽快淘汰落后产能，增强高技术装备科研生产能力，改变和优化武器装备供给结构。建立完善军事作战需求、武器装备需求、人力资源需求、后勤保障需求融合一体的规划计划联合决策体制和运行机制，充分利用国际、国内两个装备市场和各种资源，提出科学合理的国防科技工业和武器装备建设的长远发展规划与短期采购需求。

四是加快军工企业混合所有制结构调整。充分体现创新、竞争、开放、多元、高效的要求，通过引入社会资本和军工企业改制，形成以国有资本为主导、民营经济等多种经济成分参与的混合所有制结构（2015年8月18日，中国北方工业公司宣布，阿里巴巴与中国北方工业公司共同出资20亿元（各占一半）设立千寻位置网络有限公司，携手助推“北斗”导航。由民营企业海特高新与中电29所联合设立的的成都海威华芯科技有限公司，为国内提供六英寸砷化稼/氮化镓微波集成电路，海特集团控股52.9%）。统筹军民力量，整合优势产能，构建更加完善的军品科研生产体系。通过推进投资主体多元化和投资方式多样化，对核心能力建设在保证政府有效控制的前提下，允许社会资本经过政府审批或核准后进入；对一般能力建设，全面向社会资本开放，通过投资补助、贷款贴息等方式给予必要支持。逐步形成向国民经济和社会主体开放的体制架构和内在机制，让全社会一切能够为国防科技工业和武器装备建设创新工作和服务的主体涌流，为建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队提供可靠的支持保障。

2、建立以竞争为核心的装备科研生产运行机制

建立充分竞争、科学评价、有力监督、有效激励的装备科研生产运行机制，尤其要加快建立包括民营企业在内的先进技术和产品进入军品科研生产维修的直接通道与机制。

一是完善武器装备市场准入制度。把现行的科研生产定点制度改变为以承制单位资格审查制度为基础的装备采购市场准入制度，减少市场准入限制，逐步实现“四证合一”，最终达到习主席提出的“拆壁垒，破坚冰，去门槛”目标；建立装备“质量一票否决制”，对研制、生产、交付有重大质量问题或质量隐患的装备承制单位，一律取消装备承制资格；建立“黑名单”制度，及时剔除那些违法、失信、搞恶意竞争的装备承制单位。

二是建立装备指令性计划采购与竞争性市场采购相结合的武器装备采购管理机制。完善武器装备科研生产许可动态管理制度和装备竞争性采购项目负面清单制度，明确不宜竞争或目前暂时不具备竞争条件的装备采购项目清单。除了负面清单项目实行单一来源采购外，其他所有装备采购项目必须开展竞争性装备采购,分别制定单一来源装备采购计划和竞争性装备采购计划，优先采购和持续使用军民龙头企业的创新技术和产品。全面实行国防科技工业投资和武器装备建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和稽查审计制。

三是实行计划控制与市场调节双向投资管理体制。对关系到国防工业生产力布局和装备发展战略目标实现的国防工业和装备建设项目投资，必须服从国家的发展规划和产业政策。特别是关系到国家安全和国家利益的国防工业和装备建设投资项目，必须由国家投资，并在国家计划调控下进行；而对具体的投资活动管理，则要符合社会主义市场经济规律和装备建设规律的要求。对国防工业和装备建设一般性的投资项目，可运用市场调节和竞争机制，放给民口企业自主投资、自主经营、自负盈亏。受国家计划调控的有限竞争类国防工业和装备建设投资项目，也要实行项目负责制和投入产出挂钩的投资包干责任制。

四是实行所有装备承制单位一视同仁的免税、贷款、定价普惠制。建立和完善国防军工固定资产投资和基建技改投入面向所有军品研制生产企业，包括国防军工企业和民口企业，特别是一些关键配套产品的民口企业的投资体制机制。

五是建立竞争激励和保护制度。对参与大型武器装备科研竞标失利的潜在承研承制单位，鼓励和扶持其参与后续竞争，努力维持竞争格局。对于竞争主体少、尚未形成稳定竞争格局、技术或者产品军事专用性强的装备采购项目，竞争失利方自筹经费、形成实物型或创新性技术成果的，可以通过项目补偿、分包补偿、经费补偿等方式获得竞争保护，鼓励和扶持竞争失利方继续参与后续竞争。建立装备承研承制单位信誉等级评定制度，鼓励采用激励型装备采购合同，对竞争性采购做出突出贡献的单位及个人实施奖励。

3、调整法规标准

抓紧制定出台基本法律。抓紧制定出台军民融合发展法，武器装备采购法、武器装备军民一体化科研生产和维修保障法，明确优势民营企业参军的地位和作用，明确实施军民一体化的国防工业和装备建设管理体制和需求牵引、计划调节、市场竞争、靶场试验、战场检验的武器装备研制生产与采购运行机制，明确大型复杂武器装备分系统与配套产品体系外包比例（德国国防部规定，军品总承包商必须向军方采购部门提交详细的转包计划，并且，为了扶植中小企业，军方要求总承包商必须将承包计划的20～30%转包到总承包商系统外的企业）。

彻底清理阻碍民参军尤其是阻碍军品市场竞争的现有法规标准。将军民深度融合要求与武器装备竞争性采购范围纳入军民融合促进法、武器装备采购法，按照“应融则融、应竞则竞”的原则，对于适用融合与竞争性采购的技术、产品、服务项目，开展军民同条件、同标准、同要求的公平竞争。建立完善民参军知识产权管理制度、军民两用技术体制、质量管理制度、成本管理制度、服务保障标准等，清理、修订影响民参军的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。

4、着力推进科技领域民参军

科技领域民参军，必须贯彻落实国家创新驱动发展战略和质量强国、航天强国、科技强军的思想，与2035年实现武器装备现代化、2050年建成世界一流军队的目标相向而行，与国家军民融合创新示范区建设、国家科技管理体制调整、国防科技工业管理体制和武器装备采购制度改革同步推进。优先投资原创性的科学发现、颠覆性的新系统技术、多层次多技术融合的联合作战概念、对现役武器装备作战效能进行适应性系统改进与提升的解决方案、打破敌我双方成本平衡的创新项目。集中国家和民间科学技术人才、资金、设施设备等资源，充分应用民营企业70%的技术创新成果，充分发挥政府引导、市场运作、商会协会联盟资源优势，组织形成各行业各专业国有和民间顶级高手组成的国家队，加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性建设创新，协同攻克硬科学、黑科学、软科学等基础科学领域的一个个“哥德巴赫猜想”，尽快突破和创新军民两用集成电路技术、动力技术、太赫兹技术、核技术、人工智能技术、生命科学技术、航空航天技术、网络信息技术、卫星通信技术、量子通信与计算技术、隐身与反隐身技术、高端装备制造技术，打造能打胜仗的一流武器装备，为捍卫国家主权、维护国家利益提供坚强的科技支撑。

健全国家和国防科技成果转化应用效益与利益分配机制。遵循知识产权“谁投资谁所有、谁创造谁拥有、谁转化谁享有”的原则，对国家和国防科技成果转化应用收益，按照40%归科学技术发明人，30%归发明人团队，15%归发明人所在单位，15%归科技成果转化应用办公室，着力激发和鼓励一大批科技工作者以独树一帜的科学思想、独到之处的科学观点、独具匠心的科学发现、独辟蹊径的技术路线、独一无二的品牌价值，引领中国国家创新驱动发展战略落地，引领中国科学技术创新发展，引领中国国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展，共同推进巩固的国防和强大的军队建设。

5、调整改革武器装备科研生产政策

政策的调整改革必须牢固树立一个核心理念：激励创新，确保打赢，使所有为提供国家公共产品、技术和服务的不同所有制主体，拥有同等地位和权利。即通过上市制度的改革、财政资金的引导、税收政策的普惠、金融政策的调整、价格杠杆的撬动，着力激励那些具有自主知识产权和核心技术创新成果、对推动国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展、铸造能打胜仗的一流武器装备起到重大作用、做出突出贡献的各类武器装备承制单位及其创造者。

激励创新政策。国家通过调整制定财政补贴、税收减免、无息贷款、保险保护、价格倾斜等政策，国防科技工业和军队装备采购部门通过制定科学合理的鼓励竞争、激励创新的合同条款，着力激励那些获得原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新成果的单位和个人，使我军武器装备真正建立在最先进的技术基础之上，使军队真正获得性能先进、质量可靠、价格合理、配套齐全、能打胜仗的武器装备。

资金融合政策。充分发挥中央军民融合发展委员会及其办公室的统筹协调职能，统筹规划与集中使用国家军民融合创新示范区建设资金、国家军民融合重大科技专项资金、国防科技工业和武器装备建设战略大后方建设资金，以及重点地区和行业军民融合产业基金，集聚全国全军相关领域顶级专业技术和管理人才，全力攻克一批长期制约我国国防科技工业和武器装备建设的短板、瓶颈难题，化解一些影响我国国家安全和发展利益的重大潜在风险。此外，建议融合“七费”（武器装备科研费、购置费、维修管理费、阵地建设费、使用保障费 与国防科研条件保障费、生产技术改造费）的统一使用管理，制定面向不同所有制企业一视同仁的“七费”管理办法。

金融扶持政策。加快推进国防科技工业混合所有制改制、股份制改造和资产证券化进程，形成多元化投资格局，尽快打造由不同所有制企业的领军人才融合而成的真正的“国家队”。民营企业贷款比例应占全国金融机构贷款总额的50%以上，与其创造的60%的GDP相匹配。建立专业的军民融合股权投资、成果转化、贷款担保服务机构，量身定做激励技术创新、化解武器装备研制风险的金融（保险）产品和服务方式，扶持所有推动国防科技工业和武器装备建设的不同所有制主体共同成长，为军民融合产业化发展提供精准的金融支持。制定民间资本参与国防科技工业和武器装备建设投资管理办法，最大限度地利用民营企业、中小科技企业和创业投资企业的资金，服务于国防建设。

价格倾斜政策。建立完善适应价值规律和装备建设发展规律的价格形成机制和管理制度。遵循价值决定价格的规律，对拥有独立知识产权和核心技术，对提升武器装备作战使用效能的高价值装备，给以必要且适当的价格倾斜，激励国防科技工业加快技术创新，促进高技术装备的发展；遵循技术决定价格的规律，加强装备技术的先进适用性论证和价值工程分析，确定合理的目标成本价格。充分发挥价格杠杆对国防科技工业和装备建设的促进作用，重视现代高技术研发的软件和人力成本，通过灵活的定价办法使自主创新投入的“倍加”的脑力劳动和软件成本能够得到补偿，以激励研制和生产创新。建立价格激励机制，合理确定客观反映装备价值的价格构成，鼓励承制单位自觉采用新技术、新工艺、新材料，加强管理，降低成本，提高质量。建立国防科技知识产权制度，积极开展对无形资产价值的评估，对技术先进、特别顶用、能够明显提升装备体系战斗力的技术或产品，按照物有所值的原则给予奖励性的合同定价。积极摸索适合于装备科研、生产、维修等不同阶段和装备不同性能、质量特点、采购数量的多种形式的计价管理办法，体现优质优价原则。

针对不同类型的武器装备在全寿命周期的不同阶段确定的不同技术状态，用高效的项目管理团队、科学的项目管理计划、适宜的项目管理策略与方式、灵巧的项目采购合同、合理的项目概算价格，研制出满足未来作战使用需求的高新技术武器装备。即“五个一”项目管理模式：一类武器装备、一个研制阶段、一种技术状态、一种定价方式、一个合同订立形式。

1、不同的武器装备类型

按照武器装备本身固有性质，将武器装备分为五类：机械化武器装备类、信息化武器装备类、机械化为主信息化为辅的武器装备类、信息化为主机械化为辅的武器装备类、应急武器装备类。

2、不同的武器装备科研阶段

预先研究阶段：新概念研究、基础原理研究、应用基础研究、演示验证研究。

型号研制阶段：立项论证、方案设计、工程研制、设计定型、生产定型。

3、不同的武器装备研制阶段确定的不同技术状态

立项论证阶段的技术状态--必要性可行性论证;

方案设计的阶段技术状态--技术先进性、质量可靠性、经济承受性、研制风险性分析与设计;

工程研制的阶段技术状态--初样、试样、正样研制；

设计定型阶段的技术状态--作战试验鉴定、部队在役考核验证；

生产定型阶段的技术状态--生产技术状态确定、工艺一致性保证，小批量生产条件鉴定、大批量生产条件鉴定。

4、不同的组织构架、采购方式和合同订立形式

立项论证阶段。组成以武器装备研究论证机构为主，联合作战指挥、装备采购、后勤保障机关有关部门、军事代表机构、国防科技工业有关部门和研究单位、装备使用维修保障部队领导和技术专家参加的型号立项论证机构，对型号立项的必要性可行性进行充分论证。采用评审方式和固定价格合同采购。

方案设计阶段。组成以国防科技工业有关部门和研究单位为主，联合作战指挥、装备采购、后勤保障机关有关部门、军事代表机构、装备使用维修保障部队、非军工优势企（事）业单位领导和技术专家参加的型号方案设计机构，对型号性能功能状态、技术先进性、质量可靠性、经济承受性、研制风险性和作战使用性能评估进行全面系统分析与设计。采用邀请招标、竞争性谈判方式，固定价格加奖励合同采购。

工程研制阶段。组成以国防科技工业研究院（所）为主，国防科技工业有关生产企业、非军工优势企（事）业单位、军队项目管理机构、军事代表机构参加的项目工程研制机构，组织开展武器装备项目初样、试样、正样技术状态确定、科研试验鉴定、产品军检验收等工作。采用渐进式采购策略和邀请招标、竞争性谈判方式，成本补偿加激励约束价格合同采购。

设计定型阶段。组成以军队装备系统作战试验鉴定部门为主，部队作战试验基地、社会第三方试验鉴定机构、国防科技工业试验鉴定机构、装备使用部队参加的武器装备设计定型机构，组织开展武器装备作战试验鉴定和部队在役考核等工作。采用实物招标、评审确认方式，激励价格合同采购。

生产定型阶段。组成以国防科技工业研究院（所）与武器系统生产企业为主，所有分系统、配套协作单位、军队项目管理机构、军事代表机构参加的项目生产定型机构，组织开展生产技术状态确定、工艺一致性保证，小批量生产条件鉴定、大批量生产条件鉴定等工作。采用实物招标、评审确认方式与激励价格合同采购。

随着军队武器装备项目管理组织体系的建立与完善，现在最需要的是装备科研项目管理工作标准指引和系统软件工具支撑。军委装备发展部和各军兵种装备部的项目管理机构，急迫需要装备科研项目计划管理系统、技术成熟度管理系统、质量管理与监督系统、软件工程化能力评估系统、可靠性系统工程能力评估系统、合同管理系统、挣值管理系统、成本与价格管理系统、采购供应商管理系统、装备承制单位合同履行绩效与信誉等级评价系统等软件，支撑他们的业务工作，提高项目管理质量与效益。

1、科学的计划管理

转变观念，强化装备计划管理的开放性。确立“大国防”观念，装备规划计划的制定依托国际、国内两个装备市场，充分利用国际、国内两种资源，真正使军民融合的战略思想在装备计划中得以实现。目前，信息技术领域，非国防科技企（事）业单位的研究开发水平明显高于国防科技工业和军队装备系统。如果信息化装备建设与发展计划的制定，仍然局限于国防科技工业和军队装备系统内部，必定会影响国防科技工业和装备建设发展的质量和进程。贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观，全面考虑国家安全面临的主要威胁和潜在危险，军事战略方针、军事斗争任务、科学技术发展、装备发展战略、装备体制与结构、装备经费保障能力、装备科研生产能力和可持续发展水平等因素，坚持计划管理与市场调节相结合，摆脱传统的计划经济观念的束缚，树立市场观念、竞争意识、风险意识和改革创新意识，充分学习和借鉴世界上先进的装备规划计划管理思想、理念和方法，协调军内外有关各方，科学制定装备科研规划和项目管理计划。

完善体制，强化装备计划管理的系统性。建立完善装备规划计划联合决策体制、军事需求牵引的装备需求形成机制和装备计划专家辅助决策制度。装备计划制定部门应当组织军队有关装备论证、作战训练、科研订购、使用维修、后勤保障部门、部队的有关人员和专家，邀请国防科技工业有关部门、民口单位的人员和专家，采用定性与定量相结合的方法，利用演示验证、模拟仿真等手段，对装备计划草案的目的性、必要性、可行性、先进性、系统性和经济性要求，对装备结构、采购方式、采购风险、采购规模和进程进行综合论证与评估，提高装备计划决策的科学性。充分发挥作战需求对装备规划计划的牵引作用，建立健全装备需求分析机构，调整充实力量，强化独立的费用分析机构建设，加大对装备投入资金的合理规划和装备建设投资的有效控制力度，提高装备规划计划论证评价的科学性、民主性和有效性。建立装备计划决策、管理、执行和监督机构相互分离、相互促进、有效制衡的装备计划管理体系和运行机制，提高装备计划管理的系统效能。

健全法规，强化装备计划管理的规范性。建立装备计划生成、评价、执行、监督等主要环节的法规体系。急需制定支撑装备建设与发展决策的装备计划需求分析与生成评价规定；推动、扶持、优化装备竞争环境的装备承制单位资格审查规定、装备招投标管理规定和装备合同竞争管理办法；规范装备建设投资、采购合同、价格、经费管理的国防科技工业和装备建设投资管理条例、装备规划计划预算管理规定、装备价格管理条例、国防资产管理条例等相关规定。

优化结构，提高装备计划管理的效益性。按照基于能力建设和攻防兼备的装备发展战略，确保“三峡”等战略要地的有效防护和打赢信息化战争，调整和优化陆、海、空、火箭军、战略支援装备结构和装备经费分配结构，削减传统装备的采购规模，增加适应现代战争需要的装备采购经费，加大信息化装备和航天武器的研制投入，重点保障现有装备的信息化改造与整合，保障部队装备成建制、成系统形成战斗力。海湾战争、科索沃战争和伊拉克战争后，美军在防务分析中发现，精确打击是提高毁伤效率的根本保证，也可大大降低高昂代价的飞机战斗损伤率，减少载机弹药和后勤保障量。精确制导武器的采购数量增加一倍，可使作战飞机的损失率降低60%，而多买20架B-2轰炸机，损失率只能降低8%，且比采购精确制导武器要多花60多亿美元。据此，美军重新调整了其装备体系中巡航导弹等精确制导武器与飞机、航母的采购比例。“在高威胁环境下完成这种高效费比任务，使用精确的武器和先进的弹药是唯一的途径。让飞行员和昂贵的飞机冒着巨大的风险或在恶劣条件下去投放弹药是毫无意义的”。研究新的精确弹药和对老弹药进行制导化改造已经成为各国机载武器与弹药的发展方向。美空军已决定将研究重点从航空转向航天领域，1999年到2005年，美空军将50%以上的科研经费预算投入到与航天有关的技术研究，2005年用于航天领域的经费又增加了一倍。据估计，今后10年内美空军将花费2300亿美元来研制新的航天武器，如地基动能反卫星武器等。

创新方式，增强装备采购计划管理的适应性。根据装备类别、采购需求、市场供给、可竞争程度等情况，制定不同的装备采购计划。对完全竞争类装备采购项目，应当制定招标采购计划。对有限竞争类装备采购项目，应当制定竞争性谈判采购计划。对完全垄断类装备采购项目，应当制定单一来源采购计划。对采购装备技术状态明确、采购数量与采购总价款已定、技术与成本风险较小、研制生产部署周期较短、且有两家以上的供应商可供选择的采购项目，应当制定一揽子采购计划。明确装备研制总要求、样机采购、批量采购、综合保障要求，并对采购项目的价格构成和评定成交标准等事项做出规定。对采购装备技术状态不够明确、各阶段采购数量与采购总价款未定、技术与成本风险较大、研制生产部署周期较长、且可供选择的供应商较少的大型采购项目，应当制定装备渐进式采购。根据技术的发展、阶段性需求、预计的威胁和已有的研制制造能力，对装备进行逐步改进与提高，直到获得完全的作战能力的要求，明确装备研制生产基本型、改进型、提高型的总要求和各型装备采购的批量与进度，并对采购项目各阶段的价格构成和评定成交标准等事项做出规定。对不适宜采用固定价格的装备采购项目和非竞争性采购项目，应当制定激励采购计划。明确装备采购的目标成本、最高价格和供需双方利益共享风险共担的分配比例，依据对承制单位研制生产装备的性能、质量、成本、进度等指标的综合考核与评价结果，在采购数量、采购价格、预付款比例和研制费补偿等方面给予适当倾斜或优待，激励装备承制单位主动控制成本、提高装备技术性能、提前交货或提前批量生产。

推行和完善装备项目管理制度。从技术复杂、采购金额巨大的重大项目着手，建立重点装备项目办公室。项目办公室主要承担项目计划、组织、质量管理和费用、进度控制等职能，接受主管机关的领导和监督，在执行层次上对装备项目的科研、订购、维修保障进行一体化管理，使装备项目的全系统全寿命管理由承制方主导模式转变为军方主导模式。

改进手段，提高装备计划管理的科学性。综合运用计划、市场、经济、法律、技术和必要的行政手段，加强装备计划管理。运用网络计划技术、资源分配模型、资源均衡模型、费用估算分析评价方法，优化装备项目资源、工期和费用；运用类比估计法、参数模型法、工作分解结构（WBS）估计法，自下而上、自上而下地制定装备建设与发展计划。

“十四五”装备建设计划和2035年装备发展规划的制定应当确立一个重要目标：确立基于能力建设和攻防兼备的装备发展战略，以发展信息化装备，建设数字化部队，实现网络化指挥，赢得未来战争胜利为目标。把握两个基本要点：着眼于“三峡”等国家重要战略要地的有效防护和打赢未来信息化战争；立足于现有装备的信息化改造与整合，优化装备结构，提高装备建设质量和发展水平。充分利用三个方面的资源：一是军队有关领导和有关领域专家；二是国家有关部门领导和有关领域专家；三是十大军工集团及其科研院（所）、企业有关领导和有关领域专家。充分利用《国家中长期科学和技术发展规划战略研究》的成果。 坚持四个结合：军民结合;军事与装备结合；技术与经济结合；领导与专家结合。

2、规范的合同管理

维护合同的权威性。合同具有的法律性质决定了合同文本的权威性，合同一旦订立，任何单位、任何人不得随意改变。遵守合同是一种契约精神的体现，也是崇尚法律、敬畏法律的体现。合同当事人必须自觉维护合同的严肃性和权威性。

讲求合同的规范性和有效性。要根据不同的装备类别、竞争程度、保密要求等情况，确定不同的合同类型（预研合同、研制合同、订购合同、维修合同、服务合同，总（主）承包合同、分承包合同、单项承包合同，固定价格合同、固定价格加奖励合同、成本补偿合同、成本分担合同，一揽子采购合同、渐进式采购合同、激励式采购合同，竞争性采购合同、单一来源采购合同），并明确合同订立、合同履行、合同监督、合同支付、合同审计的具体内容。军队通过对精细的合同订立、有效的合同监督、公正的合同评价和独立的合同审计，实现最优的军事效益和社会效益。装备承制单位通过技术创新、质量改进、成本管理、服务提升等一系列有效活动，实现最大的经济效益和社会效益。

体现合同的阶段性和创新性。从装备研制、生产到投入使用的过程中，技术的发展、阶段性需求、预计的威胁和已有的研制制造能力，都要求在装备采购合同中得以充分体现。因此，对技术状态不够明确、各阶段采购数量与采购总价款未定、技术与成本风险较大、研制生产部署周期较长、且可供选择的供应商较少的大型装备采购项目，尤其是装备研制项目，要在论证阶段、方案阶段、工程研制阶段、设计定型阶段、生产定型阶段，订立五个阶段性合同。在工程研制阶段，又要订立初样、试样、正样三个阶段性合同。即实行“一个阶段、一种状态、一个价格、一份合同”管理模式。军方通过制订科学合理的鼓励竞争、激励创新的合同条款，推动技术进步，驱动原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，使我军武器装备真正建立在最先进的技术基础之上，使军队真正获得性能先进、质量可靠、价格合理、配套齐全、能打胜仗的武器装备。

明确合同订立主体。根据军地双方各级装备管理机构所能承担的民事法律责任，按照装备采购项目的性质、大小和金额的多少，确定相应的合同订立主体。采购金额超过3亿元的大型复杂武器系统，一般应有军工集团与军队装备主管机关（部门）签订。采购金额3亿元以下的中小型武器装备，一般应分别由军工集团、军队装备主管机关（部门）授权军工科研、生产、修理单位和军事代表机构签订。

规范分承包合同管理。根据《中华人民共和国合同法》、《武器装备研制合同暂行办法实施细则》和《装备采购合同管理规定》，军方对装备分承包合同的管理不仅是必要的，而且是必须的。一般应遵循间接管理、有限控制和重点干预原则。军方只是在分承包商的活动可能影响武器系统的费用、进度和技术性能的情况下，才有必要参与有关决策过程，重点关注关键的分系统或部件的分承包事宜，可以合同第三方的身份介入分承包合同的管理，并通过总（主）承包商协调解决合同履行中存在的问题。军方管理分承包合同主要负责审查分承包商承受装备研制、生产、修理任务的资格，审查分承包合同管理计划，审查总（主）承包商提出的分承包合同及其支撑材料。

积极培育装备合同竞争主体。按照《装备承制单位资格审查管理规定》，对承制单位的研制生产能力、质量保证能力、经济财务状况和合同履行情况进行综合审查评价，建立装备研制、生产合格厂商目录。针对装备特点，开展分类型、分阶段、多层次、宽领域的装备采购竞争，打破传统的装备研制生产的行业、地域和所有制界限，扩大军品研制生产资格认定范围，鼓励和支持有一定实力的高等院校、科研院所等产、学、研相结合的高科技民营企业参与装备的研制与生产，着力培育多元化的装备市场竞争主体，为装备采购合同的充分竞争打下基础。对完全竞争类装备，如车辆、方舱、电站、通用计算机等装备全部纳入招投标采购计划，实行市场化运作；对有限竞争类装备，如雷达、地空导弹、通信导航等装备主要采用邀请招标和竞争性谈判方式采购；对完全垄断类装备，其主机采用单一来源方式采购，对其具备竞争条件的分系统和配套设备，实行竞争性采购。

强化装备采购合同订立管理。一是改进合同订立形式。装备研制技术风险大、成本高、周期长、不可控因素多的项目，采用成本补偿合同；装备研制技术风险小、成本低、周期短、不可控因素少的项目，采用固定价格合同；装备研制技术风险不大、质量、成本、进度基本可控的项目，采用固定价格加奖励合同。二是强化合同风险管控。强化装备研究院所对装备研制技术风险、质量风险、费用风险、进度风险的充分论证工作职能；强化军事代表机构对装备技术成熟度评价与研制转阶段评审、承制单位可靠性系统工程能力评估、质量管理体系审核和过程成本监督的工作职能，最大限度地减少装备研制工作存在的“拖降涨”现象。

强化面向战场的实战化装备质量管理与监督。习主席深刻指出，“武器装备是用来打仗的，必须面向未来、面向战场、面向部队。能打仗、打胜仗，最重要的是提高武器装备的实战化能力”。按照“实战化”要求构建“适战”理念及质量标准体系。全面构建覆盖装备全系统全寿命各环节的质量法规标准体系、质量工程技术体系、质量保障条件体系和质量管理组织体系，并保持常态化高效运行。装备质量只有做到适应战争复杂的自然条件、人为条件和敌方目标特性，才能最终适于未来作战。因此，必须强化面向战场的实战化装备质量管理与监督。装备采购合同规定的装备战技指标和质量要求，不仅关注装备战术技术特性，更要重视装备质量通用特性；不仅研究实现装备自身发展，更要跟踪研究敌方目标特性变化；不仅要提高装备对体系的战术贡献率，更要降低装备对体系质量的破坏率；要在装备体系条件和复杂环境条件下，对强干扰、高隐身、大机动目标进行试验考核，经过研制鉴定试验、作战试验鉴定和在役考核检验，满足未来作战使用需要，经得起实战检验。

强化合同履行监督。借鉴国家设备监理制度等质量监督模式，强化军事代表合同履行管理职能，对装备质量、进度、成本与经费使用情况实施监督，实现由对产品生产过程管得过多、过细、过死的监督模式向重合同、重节点、重把关的“监理式”模式转变，从而走出一条承制单位对产品质量负责，军事代表对评价的科学性、监督的有效性和判定的准确性负责的质量监督新路子。加大对承制单位合同履行监督力度，严格监督总承包单位对分承包单位的竞争选择，建立承制单位合同履行报告制度，严格合同违约责任，维护合同的法律效力；加强合同履行过程监督，严格监督装备采购合同的招标、评标和定标；加强装备采购价格监督、经费支付审查，保证合同有效履行；强化审计监督，建立和完善重大装备采购情况通报制度，加强对重大经费投向和重要决策环节的审计监督和约束。充实装备审计力量，加强对装备采购主管机关（部门）、装备采购计划财务部门、采购业务部门和执行机构及其工作人员的经济责任审计。制定《违反装备采购纪律行为处理规定》，加大对违反装备采购纪律行为的惩处力度，构建更具强制性和可操作性的装备采购合同行政约束、法律约束和经济约束制度与机制，促使装备承制单位以用户为关注焦点，以作战需求为牵引导向，以诚实履行合同为立身之本。

3、合理的价格管理

建立高度集中统一领导与适当分散管理相结合的装备价格管理体制。加强装备价格集中统一管理，统一装备价格管理组织编制体制、统一管理制度、统一工作标准、统一工作规程。建立职能明确、责权明晰、整体协调、规范有序、运转高效的运行机制。总装备部成立全军装备价格管理机构，统一领导和管理全军装备价格工作，负责制定装备价格管理制度与工作规程，复核各大单位报批的大型、重点装备和通用装备价格。成立全军装备技术经济研究中心，作为全军装备价格决策辅助机构，负责研究带全局性、系统性、前瞻性的装备价格理论与实际问题，开展装备寿命周期费用分析研究，组织开发全军装备价格数据库及装备成本价格预测、控制、审核系统软件，培养装备价格管理高级专业技术人才。建立装备价格审核体系。建立由装备采购计划财务部门、装备采购业务部门和价格审核中心、装备科研院（所）、军事代表机构、装备修理主管业务部门和企业组成的装备采购科研价格、订购与修理价格审核体系。建立装备成本管理与经费使用监督体系。建立由驻装备系统总体（主机厂）军事代表室牵头、驻分系统、配套单位军事代表室参加的承制单位装备成本管理与经费使用监督体系。实施装备全系统全寿命价格管理。真实合理的装备价格是设计、制造和管理出来的，而不是审核出来的。要降低装备成本，提高装备经费使用效益，必须从装备研制阶段抓起，实施装备全系统全寿命管理。对科研价格，要从预研开始，分阶段进行预测和控制。在研制项目立项阶段，开展技术经济性论证和装备经费可承受力分析；在方案设计阶段，运用限额设计和价值工程分析方法，对项目成本、费用进行全面、客观、科学的测算，初步确定研制概算价格和工程研制阶段的目标成本；在工程研制阶段，运用研制经费预决算审计制度和研制项目质量、进度节点控制方法，对承制单位项目研制成本形成过程实施监督。对购置价格，要综合考虑社会平均定价成本、市场物价指数、行业平均利润和装备技术含量、生产质量、订货数量等要素，构建基础成本加多种要素的定价模式。根据不同种类装备的可靠性、维修性、保障性指标和使用寿命，按照有利于提高部队现有装备完好率和新装备战斗力的原则，确定装备维修价格。

改革完善装备价格管理法规制度和定价模式。改革完善装备定价制度。根据装备的不同类型和可竞争程度，实行不同的定价制度。对垄断类装备价格，由国家定价，实行审批制；对有限竞争类装备，由供需双方协商定价，实行许可制；对完全竞争类装备，由市场定价，实行备案制。改革完善装备价格管理办法。根据装备科研、生产、维修使用保障不同阶段和不同特点，尤其是信息化装备建设与发展的特点和规律，制（修）订装备价格管理办法及其相关财务、成本、会计制度与标准。改革装备价格定价方式。根据不同的装备采购方式实行不同的定价模式，广泛采用定价成本加成利润定价、招标中标价格定价、竞争性谈判定价、一揽子采购定价、目标成本加奖励定价、成本补偿合同定价和询价定价等多种方式确定装备价格。改革装备价格分段管理的传统做法。按照装备全系统全寿命管理的要求，统筹考虑研制经费、购置经费和维护保障费用的合理使用，推广运用定费用设计、目标成本管理、价值工程等成本控制技术，实现装备价格分段管理向全寿命价格管理转变。

建立健全装备价格运行机制。建立健全成本审核与竞争定价相结合的装备价格形成机制。一是建立装备价格标准体系。制定不同地区、不同行业、不同装备及其配套产品的社会先进平均成本水平和会计核算标准。加强装备成本和价格分析，推行技术指标与经济指标双控措施，建立成本审核与竞争定价相结合的装备价格形成机制。二是遵循技术决定价格的规律，加强装备技术的先进适用性论证和价值工程分析，确定合理的目标成本价格。三是根据装备竞争程度采取不同的价格形成机制，对于不具备竞争条件的完全垄断装备或者拥有核心技术、独家研制的装备，实行计划价格管理，由国家定价，成本导向形成价格；对于具备适度竞争条件的有限竞争装备，实行计划管理与市场调节相结合的价格管理，由供需双方协商定价，国家监管，需求导向形成价格；对于具备完全竞争条件的军民通用装备，实行市场调节，由市场定价，竞争导向形成价格。完善装备价格决策机制。一是建立完善由装备价格主管部门、归口管理部门和装备供需双方共同组成的装备价格决策组织；二是建立完善由技术、经济、法律、商务等专家组成的装备价格辅助决策咨询机构。三是根据装备科研项目立项报告和经济可行性分析报告，参考国内外类似装备价格历史资料，测算装备科研目标成本和计划价格。根据采购装备的技术状态、质量水平、保障条件、采购数量和生产周期，测算装备购置价格。建立装备价格调控机制。一是搞好装备价格总水平调控。利用经济、法律和行政手段，通过建立装备价格调节基金制度、装备价格监测制度、重大装备限价制度和重要装备与特殊装备价格保护制度，对装备价格总水平的变动进行必要的干预和约束，使装备价格控制在国民经济和装备建设经费能够承受的范围内。二是要正确处理装备价格总水平调控与部分装备价格调整的关系，在装备价格总水平波动不大的前提下，实现对有利于优化装备结构的部分装备价格调整。三是要正确把握通货膨胀或者通货紧缩环境下装备价格调控的节奏、力度和方法，防止装备价格的大涨或大跌。建立装备价格风险防控机制。由于生产者利润最大化要求和利益驱动，装备承制单位的虚高报价、信息不对称给军方组织的装备价格审核带来不利影响。同时，由于作为“经济人”的军方价格审核和价格管理者因追求自身利益的最大化动机，出现管制者被被管制者所“俘虏”的现象，可能导致定价严重偏离装备价值的风险。因此，必须认真分析产生价格风险的深层次原因，建立完善装备承制单位财务成本信息定期报告和审核制度，防止信息失真和虚高报价行为。加强军队装备价格审核人员的职业道德培育和业务技能培训，提高职业素养，防范价格风险。

建立完善装备价格竞争评价监督激励机制。建立完善装备价格竞争机制。一是要积极培育武器装备研制生产竞争主体，逐步建立军民一体化的装备科研生产体系，为装备价格竞争创造条件。二是要大力推进竞争性装备采购，全面推行装备招投标、竞争性谈判采购制度，打破装备科研、生产的垄断格局，克服装备计划管理体制与市场价格形成机制的矛盾，使军队真正获得性能优良、质量可靠、价格合理的武器装备。三是优化装备需求结构和装备经费分配结构，增加对技术含量高、作战效能好的装备的投入，减少对落后装备的需求，允许根据研制、订购装备的数量、质量、风险、成本、进度等因素，灵活选择定价模式，以推动装备科研生产竞争局面的形成。建立以军方为主导的独立的装备价格评价体系。一是要建立以军方为主导的装备价格评审体系。发挥军方主导作用，组织技术、经济、管理及系统工程等方面的各类专家，对装备寿命周期费用及装备研制概算价格、订购合同价格和使用维修价格进行综合评估。二是要建立与装备科研、订购、维修体制和管理模式相适应的装备价格管理模式和独立的评价机制。积极推进由一种定价模式（成本加利润）向多种定价模式（固定价格、成本补偿价格、弹性价格、市场价格等模式）的转变，由指令性行政手段为主向以经济和法律手段为主、行政手段为辅的管理方式转变。三是要加强评价工作基础建设。培养引进一批熟悉经济、法律、管理的高级专业人才，提高价格评审质量。建立价格监督体系与运行机制。一是建立由总部、军兵种、军事代表局机关领导，由驻武器系统总承包单位军事代表室牵头，驻分系统和配套协作单位军事代表室参加的大型复杂武器装备研制经费监督系统。二是建立以合同为依据的武器装备研制、生产进度、质量、价格、经费监督管理制度。三是强化军事代表在武器装备研制生产中的监督管理作用，通过对合同重大节点控制、经费拨付审核等方式，加大装备经费使用监督。充分发挥价格杠杆的作用。一是要建立价格激励机制。合理确定装备价格构成，使装备价格客观反映装备价值；鼓励承制单位自觉采用新技术、新工艺、新材料，加强管理，降低成本，提高质量。二是要建立国防科技知识产权制度，积极开展对无形资产价值的评估，激励国防军工企业加快技术创新和高技术武器装备的发展。三是要体现优质优价原则，积极摸索装备不同性能、质量特点的多种形式的计价管理办法，充分调动承制单位改善管理、提高质量、降低成本的主动性和积极性。

4、有效的竞争性装备采购管理

积极培育装备科研生产竞争市场。调整国防军工科研生产机构布局，逐步建立军民一体化的装备科研生产体系。积极培育武器装备研制生产竞争主体，打破传统的国防工业格局，发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥“全军武器装备采购信息网”的功能作用，鼓励非公有制企事业单位参与武器装备的科研和生产，最大限度地引导民用技术和产品直接用于军事目的，更大范围利用民用资源于国防建设，为国防采办引入更多的竞争创造条件。

逐步建立装备需求为牵引，计划和市场相结合的装备供需双方的契约关系。全面实行招投标制度，积极推进装备科研生产由指令性行政手段为主向以经济和法律手段为主的管理方式的转变。改进军品价格管理办法，允许根据研制、订购装备的数量、质量、风险、成本、进度等因素，灵活选择定价模式，以推动装备科研生产竞争局面的形成。

界定装备竞争条件和范围。对不具备竞争条件的核心装备，主要实行计划管理；对部分具备竞争条件的专用装备，实行计划与市场相结合的管理；对完全具备竞争条件的通用装备，主要实行市场调节。

完善装备承制单位资格审查制度，鼓励民口企业进入军品市场。区分装备类型、配套产品等级和不同保密级别，合理确定装备研制、生产和维修保障单位的准入门槛和资质条件，细化资格审查内容。对于承担二级以下配套产品的民口企业出台简化的审查要求和程序。要加快推进装备承制资格审查工作，尽快建立健全《装备承制单位名录》管理制度。

鼓励联合参与项目竞争。鼓励科研与生产单位联合参与竞争，鼓励军民结合型企业的发展，允许企业自主调整或重组为有实力的竞争主体。促进联合攻关，解决技术成果转让困难，缩短装备研制生产进程。

加大装备采购方式审核力度。充分发挥“全军武器装备采购信息网”的功能作用，严格按照《装备采购方式与程序管理规定》和《竞争性装备采购管理规定》，审核装备采购方式。凡是具有两家以上研制能力的装备研制项目，都要纳入竞争性装备采购计划，采用竞争性方式采购。

全面开展分类竞争。根据装备不同性质、类别和可竞争程度，将武器装备及其配套产品分为禁止竞争类、有限竞争类和公开竞争类。第一类禁止竞争类项目，包括处于垄断状态或涉及国家安全的尖端武器装备或核心技术，如涉及核武器、核潜艇、战略导弹等项目，不适宜开展竞争，只能采取单一来源方式采购，由成本导向形成价格，要求在单一来源承制单位内部开展总体设计层次上的多方案竞争择优，激励技术创新。但是，对具备有限竞争或公开竞争条件的禁止竞争类装备的分系统和配套产品，应当开展分层次竞争。第二类为有限竞争类装备项目，包括装备采购的大部分项目及其主要配套产品，这类装备项目涉及国家机密，应当在两家以上具备研制、生产、修理能力的承研、承制、承修单位中组织有限竞争，采用邀请招标或竞争性谈判方式采购，由需求导向和有限竞争形成价格。第三类公开竞争类装备项目，包括具备公开竞争条件的军民通用类装备或产品，如具有军民通用性特点的工程机械、交通工具、通用电子设备、配套部件、元器件及原材料等，应当在全国范围内各类所有制企业进行公平、公正和公开的竞争，采用公开招标或询价方式采购，由市场竞争导向形成价格。

军委装备发展部发布《竞争性装备采购项目负面清单》和《竞争类装备和产品目录》，并实行动态管理。总部分管有关装备的部门和各军兵种装备部应当严格按《竞争类装备和产品目录》确定的采购方式开展竞争性采购。擅自对公开竞争类和有限竞争类装备采用单一来源采购方式，或其它规避竞争的行为，停止项目拨款，并责令限期改正。

加大装备分层次竞争力度。总（主）承包项目的竞争。以新上装备研制项目为重点，逐步探索、建立起总（主）承包制与分承包制相结合，充分体现军方主导作用的强制性分层次竞争制度。对有两家以上承包商具备研制生产能力的项目，以实行总承包制为主，军方要主导开展总承包合同竞争。对总承包商自行推行分层次竞争有难度的项目，实行主承包制，与主承包商签订主承包合同。军方直接对一些重要分系统、部件和配套产品实行竞争性采购，与项目的分承包商签订总（主）承包合同。

重点加强单一来源采购项目分层次竞争。装备立项阶段，装备综合论证报告应对装备总体主要分系统、部件等开展竞争性采购的可行性进行综合评估，明确一体化竞争策略。对于单一来源采购项目，竞争总体方案中应说明不能进行充分、公开竞争的理由，经军委装备发展部审核批准后方可立项。

装备项目立项后，总（主）承包单位须向装备采购主管机关（部门）呈报分层次竞争策略报告。报告应明确分系统、部件、配套产品等子项目的划分、各子项目、原材料、元器件的采购方式、本单位内部采购系统的建立和运行状况等。装备采购主管机关（部门）负责对分层次竞争策略报告进行审查，达到军方要求后，方可进入总（主）承包合同谈判。装备采购部门依据装备项目竞争策略报告分层次竞争策略报告，制定装备项目分层次竞争采购计划，明确分层次竞争范围、方式等内容。

制定《单一来源采购装备分层次竞争管理办法》和《装备分承包合同管理办法》，规范分承包合同订立和履行过程中总承包商与分承包商，和装备采购部门三方之间的关系。

扎实推进分阶段竞争。重点推进装备预研阶段竞争。装备预研阶段是推进竞争性采购的源头，承包商参与装备研制的竞争能力往往在装备预先研究阶段就已基本形成。必须充分利用预研阶段经费投入少、竞争成本和风险低的特点，充分发挥军方主导作用，通过发布《装备预研指南》等方式，积极引导和鼓励国内具备资质的承研单位参与预研项目竞争，尤其是对关键、重点技术项目的攻关要扶持多家，防止产生技术垄断；对已经形成垄断的关键、重点技术项目要扶持第二研制承包商参与，开辟第二供应源，为装备研制阶段竞争创造条件。

不断完善装备研制阶段竞争。装备研制阶段竞争是装备研制能力形成合理布局的关键时期。对具备竞争条件的装备研制项目，应吸收多家装备研制单位参与装备的立项和方案论证，通过邀请招标或竞争性谈判方式，军方择优选择确定两家以上符合军方研制总要求的承研单位进入初样研制阶段竞争，考核新材料、新技术、新工艺成熟程度以及应用于新装备的可行性，防止由于需求不清、总体方案验证不足而带来巨大的技术经济风险。同时，为装备采购阶段竞争奠定基础。

深入开展装备订货阶段竞争。装备订货阶段实施竞争性采购是提高装备质量和采购效益的重要阶段。要从加强装备年度采购计划管理入手，加大采购方式审核力度，严格限制单一来源采购，最大限度地采用竞争性采购方式。积极支持研制单位与生产单位联合形成竞争主体参与装备订货竞争，鼓励包括民营企业在内的不同所有制企业参与公平竞争。对军选民用产品，实行公开招标采购。逐步扩大同类型装备集中采购范围，提高采购规模效益，并通过竞争优化、精干装备型号、品种系列和生产企业，为实现装备系列化、模块化、通用化维修保障提供便利。

继续开展装备维修保障阶段竞争。装备维修保障阶段竞争是提高资源利用率和装备保障率的要求。要广泛吸引军内外具备资质的装备修理单位参与装备维修保障竞争。对配备部队较多的装备要尽可能保持两家以上修理单位，开展竞争修理。对专用维修器材实行竞争性采购，大宗通用维修器材实行集中采购。根据平时和战时装备维修保障特点，采用有效措施，鼓励通过竞争建立完善军民一体的维修保障体系。

5、大力推进渐进式采购、激励式采购、一体化采购和同类型装备集中采购

渐进式采购，是指从装备研制到投入使用的过程中，根据技术的发展、阶段性需求、预计的威胁和已有的研制制造能力，对装备进行逐步改进与提高，直到获得完全的作战能力而采取的分阶段实施至少3批采购的一种采购方式。渐进式采购适用于采购装备技术状态不够明确、各阶段采购数量与采购总价款未定、技术与成本风险较大、研制生产部署周期较长、且可供选择的供应商较少的大型采购项目。

采取渐进式方式采购的，应当遵循下列程序：

（一）成立渐进式项目采购小组。渐进式项目采购小组由采购人的代表和装备技术、价格、维修使用和项目管理专家5人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。

（二）制定渐进式采购要约。渐进式采购要约应当明确装备研制生产基本型、改进型、提高型的总要求和各型装备采购的批量与进度，并对基本型、改进型、提高型采购价格构成和评定成交标准等事项作出规定。

（三）向符合相应资格条件的2家以上供应商发出要约，并在规定的时限内接受供应商的承诺。

（四）渐进式项目采购小组对供应商的承诺进行评审，并提出成交候选人。

（五）确定成交供应商。采购人从渐进式项目采购小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有承诺的未成交供应商。

激励式采购，是指采购人为激励装备承制单位主动控制成本、提高装备技术性能、提前交货或提前批量生产，在采购数量、采购价格、预付款比例和研制费补偿等方面给予倾斜或优待的一种采购方式。激励式采购方式适用于不适宜采用固定价格的装备采购项目。

采取激励式采购方式，应当遵循下列程序：

（一）采购人与装备承制单位通过装备成本预测、审核和谈判确定装备采购目标成本指标、利润指标、分配比例、价格上限。

成本指标--预先估算执行合同所能达到的目标成本。

利润指标—按成本指标完成合同时应付给的利润。

分配比例—双方对成本的增减应分享的利益或承担的风险。

价格上限—双方确定的最高价格。

（二）在合同执行完毕后，最终耗用的实际成本由双方通过共同核算确定。计算出实际成本与目标成本的差额，再按分配比例，通过利润指标计算出实际利润。当实际成本底于目标成本时，实际利润多，反之，则少。如果实际成本超出价格上限，则由承制方完全承担亏损风险。

（三）依据军事代表系统对交付装备性能、质量、进度和承制方批生产能力与综合保障水平的评审意见，确定以下奖励项目及其实施办法：

较多的订货批量；

可承受的价格倾斜；

较大的预付款比例；

适当的研制费补偿。

一体化采购，是指对装备技术状态明确、采购数量与采购总经费确定、研制生产的风险较小、有两家以上具备装备科研生产维修能力的承制单位可供选择、装备科研订购与维修项目计划、合同、经费能够统一安排与调整的装备采购项目，采用一体化竞争性采购方式。

在现有装备管理体制下，可在总部分管有关装备的部门和各军兵种装备部的统一领导下，装备采购计划部门会同采购业务部门，按照装备全系统全寿命管理要求和装备有关条例与规章的规定，选择以下5种模式，实施装备一体化竞争性采购：

科研、订购、维修一揽子竞争性采购。在装备采购需求（功能、性能和数量）、采购总经费、时间进度基本明确的条件下，从新上装备项目方案设计、工程研制阶段通过招标或竞争性谈判，签订研制、订购和维修一揽子采购合同，保证按质、按量、按时拿到装备，并快速形成初始作战能力和保障能力，提高装备建设整体效益。

科研、订购捆绑式竞争性采购。在装备采购需求（功能、性能和数量）、研制与订购经费和时间进度基本明确的条件下，从新上装备项目方案设计、工程研制阶段通过招标或竞争性谈判，签订研制、订购捆绑式采购合同，解决装备研制与订购脱节的问题，达到“研制得起、买得起”的目标。

订购、维修捆绑式竞争性采购。在装备采购需求（功能、性能和数量）、订购费与初始维修保障费基本明确的条件下，通过装备订购与维修捆绑式招标或竞争性谈判，使之快速形成初始作战能力和保障能力，达到“买得起、用得起”的目标。

科研、订购、维修分阶段竞争性采购。在装备采购需求（功能、性能和数量）、时间进度基本明确但采购总经费未定且技术风险较大的情况下，对新上装备项目研制、订购和维修目标与要求实施一体化论证和计划管理，但在合同订立中，实行研制、订购和维修三个阶段独立开展招标或竞争性谈判，确保装备质量、进度，控制费用增长，实现装备全寿命周期的较高效率和效益。

科研、订购、维修分层次竞争性采购。针对单一来源装备，仍可从加强全寿命管理的角度，通过对新上装备的研制、订购和维修目标与要求实施一体化论证和计划管理，与总承制单位签订有关研制、订购、维修一揽子或捆绑式合同，要求并督促总承制单位同时在分系统、部件或配套等层次，采用一揽子或捆绑式竞争性采购方式，签订分包合同，确保装备质量与进度，控制成本和价格，提高装备建设效益。

同类型装备集中采购。一是加强集中采购计划与合同管理，提高采购管理水平。要强化计划管理，对技术相同、结构相似、功能相近的武器装备及其配套设备和维修器材备件，必须全部纳入集中采购计划，并明确采购数量和承制单位，提高计划科学性和完整性，增强计划约束力。要规范合同管理，以竞争性采购方式订立合同，统一合同文本格式，严格执行合同鉴章备案制度，对未进行合同鉴章的合同一律不予结算。要加大监督检查力度，通过抽查、复查和举报核查等多种方式加强动态监管，进一步规范军方和承制单位采购行为。二是拓展集中采购领域，落实装备全寿命管理。要扩大集中采购范围，将集中采购前伸至装备预研、科研阶段，后延至维修阶段，对预研阶段的共用性技术、元器件，科研阶段同类型装备及其配套设备以及维修保障器材、备件等统一纳入集中采购范围。要健全工作机制，预研、科研、订购和维修管理部门共同参与集中采购管理工作，确保集中采购工作成果在各部门得到贯彻落实，从组织上制度上落实装备全寿命管理。要强制推行目录管理，将集中采购目录作为预研、科研、购置、维修各阶段选型和采购的依据，真正把优势企业和优质产品纳入装备采购范围。三是修订完善法规制度，保证集中采购健康发展。根据集中采购出现的新情况和新问题，研究修订《同类型装备集中采购管理规定》和集中采购实施办法。全面清理修改相关法规制度，特别是对与装备采购制度改革要求相冲突或矛盾较多的条款，确保集中采购工作有法可依、有章可循。四是加强测试机构建设，提高装备测试评价能力。明确地方已有的测试机构，军队不再另行建设，军队重点建设空白领域或因安全保密原因必须自建的测试机构。要明确建设的经费渠道，参照已组建测试机构模式，在装备购置经费和科研经费中安排解决，或协调有关部委，从条件保障经费或靶场建设经费中划块专项安排。完善测试机构管理，规范工作程序，切实提高装备测试评价能力。

通过深入开展同类型装备集中采购工作，有效发挥军方在采购中的主导作用，逐步建立起良好的竞争环境，提高采购透明度，堵塞漏洞；激发企业活力，提高了自主创新能力；提高装备质量和采购效益；推动装备向通用化、标准化、系列化方向发展。

一是计划与市场的关系。我国国防科技工业和装备建设正处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变的历史性进程中，改革完善与国家经济体制、国防工业体制和装备管理体制调整改革相适应的装备采购制度，必须搞好计划与市场的有机结合，正确处理计划与市场、竞争与保护的关系，充分顾及我国国防科技工业技术、管理水平，充分考虑装备市场的特殊性（资源配置的计划主导性、市场主体与竞争的有限性、市场管理的集中统一性、市场供求的平战悬殊性和采购行为的高度保密性），充分利用计划和市场两种手段，充分体现装备发展规律和市场经济规律，逐步建立以作战需求为牵引，充分发挥计划的引导作用和市场配置资源的决定性作用，实行计划控制与市场调节双向管理体制，凡是能用市场配置资源的项目就不能搞计划审批，推行重大装备项目投资决策评估制、项目管理责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和稽查审计制，进一步推进新时期装备采购工作的改革与发展，提高装备采购工作的科学性、合理性和效益性。

二是垄断与竞争的关系。由于历史、体制、管理等原因，国防军工科研生产行业垄断相当严重，具有竞争能力的若干主承包商之间，主承包商和分承包商之间往往处于同一军工集团的管理之下；军工集团之间不能形成有效的竞争，外部企业又难以与军工集团竞争，从而保持了垄断的格局，阻碍竞争对手的产生。必须下大力气消除制约竞争的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，大力吸引优势民营企业进入武器装备科研生产维修领域，大幅减少行政性审批项目和科研生产许可项目，凡是能竞争采购的项目就不能搞垄断，提高装备采购质量和效益。

三是权力与责任的关系。装备采购项目立项审批权、装备承制单位资格审查确定权、装备价格审核确定权、装备研制订购维修经费管理权、装备质量监督权等等权力，应当与其拥有这些权力的相当责任相匹配，应当将这些权力关在制度的笼子里。但是，由于装备采购管理体制机制缺陷和法规制度缺失，权力与责任不平衡不对等问题始终没有得到解决，造成权力寻租、权力滥用、以权谋私、贪污腐败的现象时有发生。必须依法明确装备采购各级机关、部门、基层组织在装备采购工作中的责任、权力和义务，制定责任清单，完善权力监督制约机制，做到依法行政、依法治装、依法采购。

总之，要用法治的思维、改革的办法和“三严三实”的作风，通过制定装备采购需求清单、采购主体权责清单、科研生产许可清单、竞争性装备采购负面清单，逐步形成开放、竞争、融合、创新的武器装备科研管理体制、运行机制和政策制度，真正推动国防科技工业和武器装备建设又好又快发展。

本文来源：战略前沿技术

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