超大城市疫情防控的实践经验——建立更加高效的突发公共卫生事件应急管理体系

本文来源：人民论坛杂志及人民论坛网（rmltwz）

2020年6月， “新发地”新冠肺炎疫情暴发后，北京市迅速响应，以最短的时间、最有效的防控方式迅速控制住了疫情的蔓延。自6月11日第1例“新发地”确诊病例被发现到7月6日无新增报告确诊病例，此次“新发地”疫情共历经26天，累计确诊病例335例。在疫情防控过程中，应急管理制度建设、各级部门快速反应、分级精准防控措施、医疗和检测技术支撑以及广泛的全民动员，是打赢疫情防控阻击战的重要基础，为保障首都安全作出了突出贡献。

作为大国首都，北京市在新时代担当新的历史使命，需战胜前行道路上的各种艰难险阻，以“首善”标准和实际行动回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重要一题。作为超大城市和全球城市，北京市2019年末常住人口达到2153.6万，其超大人口规模、超高人口密度与超强人员流动性为疫情防控工作增加了诸多难度，使其面临着更加严峻的疫情防控形势。面对突发疫情，首都北京有责任以最高的防控标准为全国城市树立典范，引领建立更加高效的突发公共卫生应急管理体系，并持续推进城市治理现代化进程。

近百年来，全球突发公共卫生事件不断出现。全球经历了数次大型的传染病疫情，例如，1918年西班牙流感、1957年亚洲流感、2003年非典型肺炎（SARS）、2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015-2016年寨卡疫情、2018年刚果（金）埃博拉疫情等，其中五次被世界卫生组织列为“国际公共卫生紧急事件”。2020年1月30日，本次新冠肺炎疫情也被列入“国际公共卫生紧急事件”。截至北京时间8月18日6时，全球累计确诊新冠肺炎病例超过2100万例，累计死亡病例超过77万例。

随着国际化与城市化的深入推进、交通方式的发展和日益广泛的大规模人口流动，重大突发公共卫生事件的跨域传播风险进一步扩大，其管制与防控工作也变得极其复杂。正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）提出风险社会的概念所指出的那样，随着创新的加快，科学技术日益渗透到社会生活的方方面面，在促进现代社会发展的同时，技术变革也带来了不可预见的负面影响，极大地增加了现代社会的不确定性。随着人类活动频率的提高、活动范围的扩大，人类的决策与行动对社会的影响力大大增强，人为的不确定性主导了社会风险。而技术的进步与交往的增加也使得风险的影响日益全球化，现代社会面临着众多的不确定性因素，层出不穷的风险极其复杂，难以管控。

由于现代社会风险具有高度的复杂性、广泛的危害性，因此，在全球化时代下，建立风险治理的国际合作机制将成为有效管控各种社会风险的重要方式。在此次疫情中，高密度的航空网络和大量的国际间人员往来让新冠病毒瞬间传播扩散到世界各地，许多人口众多、国际交往活跃的超大城市沦陷为了疫情暴发的重灾区。为了减少疫情给社会经济发展带来的损失，各个国家和地区都在试图切断国际间的人员往来，封锁疫情暴发的主要城市。然而，此次疫情并不会终止全球化和国际大都市化的时代进程，在未来很长一段时间内，全球化依然是各国经济摆脱疫情影响、早日恢复经济增长的必由之路。

如北京这样的人口规模大、密度高、流动性与集聚性强的超大城市，往往容易成为疫情重灾区。这主要是因为，一方面人口高度集中的超大城市经济高度发展，社会高度开放，城市发展所面临的不确定性和未知风险空前复杂，可能面临的风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征，一旦暴发传染疾病其传播性和破坏性将更大。另一方面，随着超大城市向全球城市发展，伴随深度全球化而来的是社会风险和新兴系统性风险也将首先在超大城市传导，因此，超大城市治理面临更大挑战。

这一点从一些超大城市应对疫情的表现上就可以看出：美国第一大城市纽约市成为了疫情重灾区。人口的高度集聚，尤其贫困人口在公租房和地铁的聚集导致了病毒的快速传播。巴西是全球新冠肺炎疫情第二严重的国家，其最大城市圣保罗市也是疫情最严重的地区。疫情发生后，圣保罗市政府部门在“保健康”还是“保经济”之间犹豫不决，缺乏统一协调，民众居家隔离程度并不理想，导致疫情快速传播。

超大城市作为国际交流的中心，已经日益成为引领世界政治、经济、文化发展的大都会。在推进全球治理现代化的进程中，超大城市是促进地区间开放式协作、重新推动世界经济增长、实现社会公平的主要载体。以首都北京为例，北京在“新发地”疫情防控过程中积累了许多经验，在病毒检测技术研发等方面也取得了突破性进展，因此应当积极推进与国际社会的合作与经验分享，进一步完善城市治理体系，并在推动城市治理现代化方面充分发挥大国首都的典范和引领作用。

北京市“新发地”疫情防控工作体现了首都强大的突发公共卫生事件应急响应能力，通过采取有序且有效的各项防控措施，将确诊病例峰值定格在发现首例确诊病例后的三天内。2020年6月11日，北京市发现第1例“新发地”新冠肺炎疫情确诊病例。6月13日和14日，新增确诊病例数达到峰值，每日均新增36例。此后新增病例数量持续下降，但在6月20日至26日之间出现震荡反弹，26日达到反弹峰值17例。6月26日后，“新发地”疫情确诊病例逐日下降，直到7月5日新增1例后，北京市已经连续多天再未发现“新发地”关联新增病例。可以说，北京市以最短的时间、最有效的防控方式将此次“新发地”疫情狙击在了暴发的“萌芽期”，充分体现了大国首都应对突发公共卫生事件的能力与担当。

从北京市“新发地”疫情防控实践来看，应急管理制度建设、各级部门的快速反应、分级精准防控措施、医疗和检测技术支撑以及全民动员的社会氛围，为打赢这场疫情防控阻击战提供了重要支撑，也为保障首都安全作出了突出贡献。

首先，应急管理体系建设为防控工作提供了必要的制度支撑。新冠肺炎疫情暴发以来，北京市迅速成立新冠肺炎疫情防控工作领导小组，由市委书记任组长，建立了高效的决策协调机制。信息共享方面，及时建立疫情防控信息发布制度以及京津冀三地信息共享机制；监测预警方面，加快构建以哨点医院为单位的多病种综合监测网络和症状监测网络；物资保障方面，健全统一的应急物资保障体系，重视提高应急生产保障能力。《加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划（2020-2022年）》还将推进公共卫生应急管理体系建设情况纳入各级政府部门考核指标，进一步完善了公共卫生安全监督问责机制。

其次，快速反应是疫情防控的首要环节。“新发地”疫情暴发后，北京市、区各级政府单位迅速反应。6月11日，当即对首例确诊患者的密切接触者采取无遗漏的隔离观察，并对患者近期所活动过的区域及全市的发热门诊进行了严密的管理和排查。12日，北京市开启对确诊病例活动区域的环境采样检测，以患者密切接触者为起点启动核酸检测程序。同时，对全市范围内各农贸市场、大型超市进行排查，锁定“新发地”为疫情核心“震中”，对“新发地”从业人员进行全面核酸检测排查。北京市教育工委、市教委启动应急预案，暂停原定6月15日的小学一、二、三年级的返校复课，以及校外培训等线下课程。13日，丰台区启动战时机制，成立抗疫现场指挥中心，对“新发地”周边社区进行封闭管制。15日，北京市社区抗疫工作进入战时状态，全部社区采取“三级应急响应、二级防控措施、一级工作状态”，安排专门人员对社区出入口进行24小时轮流值守。

再次，分级精准防控体系增加了防控工作的针对性和有效性。一方面，及时调整地区风险等级，落实分级防控体系。6月13日，北京市对西城区月坛街道、丰台区西罗园街道、花乡街道、房山区长阳镇等地区调整了风险等级，调整范围精确到街道，实现了疫情的分级精准防控。另一方面，以“新发地”为中心，对周边的社区、市场、餐饮场所等进行精准检测和全面排查，超过7000个社区、十万名社区工作者投入到抗疫工作前线。13日开始，北京市对曾经到往过新发地人员进行全面流调、溯源、检测、排查，全市范围内累计排查与“新发地”有接触的人员近20万人，对“新发地”近8000名相关人员进行了集中医学隔离观察。截至17日，北京市实现了中高风险地区常住居民六类人员应检尽检。此外，京津冀区域内人员流动频繁，区域联防联控工作也至关重要。北京市结合区域疫情态势、人口流动和通勤流动等因素，对京津冀地区以区县为单元实行分区分级精准防控，有效防止了疫情在区域内进一步扩散。

最后，医疗救治与核酸检测能力提升为疫情防控提供了必要的技术支撑。医疗救治能力建设方面，北京市集中优质资源确保危重症病例救治，为每一例危重病例制定最优的救治方案。细化分类救治体系，在重症监护病房和普通病房之间设置重症过渡病房，灵活应对患者出现的随机情况，提高救治效率；对所有疑似病例实行单人单间收治，避免交叉感染，及时采用专家会诊机制对疑似病例进行鉴别诊断。坚持中西医并重，引入中医专家骨干力量，实行中西医双主任查房制度，轻型和普通型患者以中医治疗为主。核酸检测能力建设方面，截至6月17日，北京市累计完成核酸检测35.6万人次，实现中高风险地区常住居民六类人员应检尽检。到7月3日，全市具备核酸检测能力的机构达到175所。北京经济技术开发区最新发明的检测试剂盒获准上市，最快一小时可以获得检测结果。大兴区体育中心综合馆内，“火眼”实验室扩建，从原有的9个气膜仓增加至16个气膜仓，日均检测能力提升至10万份。

特别值得一提的是，全民动员的社会氛围为防控工作巩固了群众基础。食品保障方面，北京市在疫情期间加大食品安全的检查力度，保证市民生活必须品的正常供应，切实保障老百姓的菜篮子安全。6月13日，丰台区通过设置临时封闭式的果蔬露天交易区，做到“人人测温、车车消毒、佩戴口罩、有序限流”，最大力度地保障首都居民的日常果蔬安全供应。生活服务方面，北京市加强了对公共区域的消毒工作，对美容美发等生活服务行业从业人员进行核酸检测，保证居民日常生活的健康安全。做好市场的保供稳价工作，良好地履行对市场的监管责任，使得疫情期间未发生商品的囤积居奇行为。13日起，国家大剧院、雍和宫等公共场所、景点景区相继对公众暂停开放，随后暂停一切室内文化娱乐场所活动。18日起，对交通出行进行严密周到的限流管控，地面公交满载率不超过90%、轨道交通满载率不超过80%，暂停巡游车、网约车、顺风车出京运营。这些举措不仅保障了人民群众的安全生活，同时调动了全民参与抗疫的积极性。

由此可见，北京市“新发地”疫情防控实践，充分体现了大国首都对突发公共卫生事件的强大应对能力。应急管理体系建设是制度支撑，健全的公共卫生应急管理组织架、沟通渠道与保障机制为防控工作提供了政策支持；政府部门的快速反应是首要环节，从发现疫情问题开始，迅速调度，及时锁定了疫情源头；分级精准防控体系是有效手段，对高危险街道进行严密管控，对密切接触者进行全方位追踪，有助于以最短时间摸清传染链条；医疗救治与核酸检测能力是技术支撑，坚持中西医并重，集中优质医疗资源确保危重症病例救治，同时借助现代技术手段，提升医疗机构的核酸检测能力；全民参与的社会氛围是群众基础，有效的群众动员能够调动全民参与抗疫的积极性，切实保障人民生活与生命安全。疫情期间，北京市政府做到了疫情动态全面透明，疫情信息传递及时，稳定了大众心理，使抗疫工作得到了群众的理解和支持。

北京市“新发地”疫情防控工作取得了显著成效，通过各方努力将疫情置于可控范围内，保障了广大人民群众的生命健康安全。在此次疫情防控狙击战中，北京市已经表现出了强大的突发公共卫生事件应对能力，但作为大国首都和超大城市，有责任以最高的防控标准为全国城市树立典范，进一步完善重大公共卫生疫情的防控体制机制，引领建立更加高效的突发公共卫生事件应急管理体系，持续推进城市治理体系和治理能力现代化进程。

一要建立健全沟通顺畅、部门协调的政府治理体系。政府及时响应是疫情防控的首要关键环节，这不仅对政府部门的判断力与灵敏性提出了较高要求，也依赖于各级政府、不同部门之间的协调配合。针对仍然存在的部门各自为政、部门分割现象，应重视突发公共卫生应急管理中的部门协调问题。纵向上，形成市、区、乡镇街道三级政府联动机制，实现信息互通、资源共享与统筹协调；横向上，明确公共卫生应急管理所涉不同部门的权责范围，建立健全部门间的协作互动机制，形成通畅高效的沟通互联渠道。

二要完善公共卫生应急管理能力建设。北京市人口众多、优质公共卫生资源分布集中，给城市公共卫生安全带来了一定的挑战，亟待进一步完善公共卫生资源配置，巩固提升公共卫生应急管理能力。一方面，要继续提升公共卫生支出占财政支出的比重，推动市内医疗资源尤其优质医疗资源向近远郊区疏解转移，提高发热门诊、全科、专科医疗空间可达性。另一方面，加强生活必需品、医用防护物资和设备战略采购和储备，增加可在应急状态时转为集中医学隔离观察点、方舱医院或后备救济救灾场所的公共建筑数量和开敞空间，建立市域和区域一体化的公共卫生应急体系，提高城市公共卫生安全韧性水平。

三要提高分级防控与精准调控举措的实施效力。分级防控是根据突发公共卫生事件的严峻性，对不同地区采取差异化的管控手段，能够提高应急管理的有效性与针对性，将突发事件对社会经济的冲击降到最低。精准调控则意味着以街道、社区等微观尺度精准实施各项应急管理举措，避免了“大而全、一刀切”的应急措施给公共卫生安全带来更大的隐患。面对突发公共卫生危机，基于历史疾病预防经验的流行病监管十分必要，隔离等典型的常规遏制策略被证明是最有效的防控手段，有助于及时追溯疫情传染源与传染链。

四要不断提升医疗与检测技术水平。现代科技手段尤其是信息化手段能够为公共卫生应急管理提供必要的技术支持，提升医疗诊治与病原检测效率。在医疗技术提升上，一方面要积极探索信息技术特别是人工智能在临床诊疗上的应用；另一方面，要不断提高医疗队伍人才素质，完善各级医疗机构的设施设备配给，注重中西医结合，充分发扬传统中医药对于传染性疾病诊治的独特作用，积极开展中西医合作诊疗。在检测技术和疫苗研制上，积极借助高校、科研院所的技术研究力量，不断提高公共卫生相关检测和治疗技术水平，为早期排查、病毒溯源、疫苗研制等疫情防控工作提供更加强大的技术支撑。

五要建立公共卫生应急管理区域合作和国际合作机制。面对全球化背景下的风险社会，建立公共卫生风险治理的区域合作与国际合作机制十分必要，大城市是促进地区间开放协作、推动世界经济增长、实现社会公平的重要载体。既要重视区域应急体系合作机制建设，建立通畅的地区沟通渠道与信息共享机制，共同抵御突发公共卫生风险；又要在应急管理体系中把与国际有关部门的交流合作考虑进来，积极推进与国际社会的经验分享，由国际组织、全球社会和社区构成的社会网络是公共卫生应急管理中不可或缺的组成部分。

（作者为北京大学首都发展研究院院长、北京大学首都高端智库首席专家；北京大学政府管理学院杨艺、孙瑀、朱婷对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社会科学基金重大项目（项目编号：20ZDA040）、国家自然科学基金项目（项目编号：41671120）和首都高端智库课题的阶段性成果】

参考文献（上滑查看全部）