英国高校科研评估改革、科研卓越框架及其应用

作为全球科研评估的典范，英国高等教育自20世纪80年代以来共经历了七次大规模的科研质量评估，日趋完善的科研评估体系有力地提升了英国高校的科研影响力和国际竞争力。文章对英国高校科研评估体系改革从RAE（2008）到REF（2014）的制度逻辑进行深入探讨，系统论述了REF（2014）的评估组织模式、评估指标和具体内容，构建了拔款决策的量化计算模型，分析基于REF评估结果的主流科研质量拔款模式。研究结果能够为中国高校科研评估改草提供有益的经验借鉴。

英国高校的科研水平享誉全球，这与以科研卓越框架（Research Excellence Framework，REF）为代表的科研评估体系以及建立在该评估框架下的科研资助制度紧密相关1。REF评估是由英格兰高等教育基金委员会（ the Higher Education Funding Council for England，简称 HEFCE）为主要代表，并联合苏格兰、威尔士高等教育基金委员会和北爱尔兰就业与学习部这三个主体机构，对英国高校的科研活动进行管理、引导、评估和监督。2014年12月，英格兰高等教育基金委员会公布了首次REF评估结果，共154所英国高等院校参与了此次科研评估活动，评估小组针对各高校科研活动质量水平提交了1911份总体质量概况意见，为高校制定科研发展规划和学科建设方案提供重要的决策依掂。作为科研评估体系改革的模范，英国自推行REF评估以来，有30％的高校的科研活动质量被认定为“世界领先”，有46％的高校的科研活动质量被认定为“囻际优秀”，这表明英国自2008年实施“科研评价（ Research Assessment Exercise，RAE）”体系后，英国高校研究成果质量和国际影响力显著提高。

目前，中国正面临科研产出由量变到质变的略转型期，党的十九大报告指出“要瞄准世界科技前沿，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”，这对新时代高校科学研究的成果创新提出了更高要求。国务院于2018年1月19日印发《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中强调要针对不同高校、科研院所实行分类评价，制定相应的程序和标准，完善以创新质量和学术贡献为核心的评价机制。中到国家自然科学基金委员会（简称基金委）在“十五”战略规划中就科学基金的发展目标提出“个并行”，积极推进中国科学研究向“总量并行”“贡献并行”以及“源头并行”发展。基金委作为支持基础研究的重要渠道，更应当推进科硏评审工作的质量提升、全面筹划科学基金的高效分配，强化其“一体双能”的定位，引导中国高校在国际主流学科发展中有重大原创性的贡献。英国RAE向REF评估体系的改革，正标志着英国科研评估重点从研究产出数量到质量的倾斜，从科研评估的角度来看，科研评估体系应当动态调整以适应科研目标的变化，在悟透中国科学研究的时代特征、发展道路、发展目标和发辰模式的基础上，学习借整英国REF评估体系的框架，对完善中国高校科研评估体系和提升科研水平与质量具有重要的参考意义。

众多学者从英国RAE到REF的改革及创新、REF的概况与启示、中英高校科研评价体系的对比、英国科研经费拨款与管理、国际科研体系面临的问题和发展新趋势等角度研究了英国科研评价体系的改革发展历程、制度效应以及启示，但是现有研究并没有厘清英国科研评价体系改革从RAE到REF的驱动因素，也缺乏对REF体系及REF评估结果应用的深入探讨本文立足于前期相关研究，遵循“为什么会产生REFー什么是REF－如何使用REF评估结果”的内在逻辑，首先，从评估指标体系整、评估组织方式完善以及评估方法选择等方面，探究英国实施从RAE到REF的科研评估体系改革的制度逻辑及其政策影响；其次，围绕评估组织模式、评估指标体系及其标准，系统论述了RFF的框架体系；最后，探讨了基于REF评估结果的主流科研质量拨款模式，构建了拨款决策的量化计算模型，重点从实践操作层面回答了REF评估结果如何应用的问题

英国高校科研活动绩效评估，源于20世纪80年代新公共管理运动的兴起，为了监督大学教育质量和公共资金使用效率，越来越多的外部人士参与到高校管理中来，开始对高校绩效进行外部问责。随后，撒切尔政府大刀阔斧开展公共部门改革，要求彻底改革大学管理模式，缩减对高校的财政支出，实施透明的绩效评估，提高政府财政资助资金使用效率이。在这种政治背景和改革压力下，1986年，当时的大学拨款委员会（the University GrantsCommittee，简称UGC）开展了首次针对大学的科研评估，旨在通过科研绩效评估结果对高校进行选择性财政投资，提高财政资金的资助绩效和透明度。1986－2008年英国总共进行了六次大规模的科研评估活动，主要采用RAE方法开展评估。2008年的第六次RAE评估在前几次的基础上有了质的飞跃，对英国高校科研评价的发展做出了重要贡献，但是应用过程中评估分组太多导致机构臃舯、学术不端弄虚作假等弊端也日益显露，因此，2014年，在RAE基础上经过全面调整和改革的REF体系应运而生。REF延续了RAE体系的优点，但在评估指标体系、评估组织方式以及评估方法等方面均进行了优化调整，下文详细对比分析了从RAE到REF评估体系的改革变化。

1．1评估指标：由“科研产出导向”向“社会价值导向”倾斜

2008年RAE评估体系中评估指标分别为科研成果、科研声誉和科研环境，三个指标权重分别为70％、10％和20％，2014年REF评估指标调整为科研成果、科研影响和科研环境，三大指标权重变为65％、20％和15％。

两次评估指标和权重的调整主要体现在REF体系增加了对科研影响的评估和重视。根据2014年REF报告，科研影响是指科研成果对除学术以外的经济、社会、文化、公共政策或服务、健康环境或生活质量等方面的影响力。目前，在“科研产出导向”的科研评价体系下，绝大多数高校评估都非常注重科研成果指标，在此情形下科研成果数量纷繁，但总量的增加并没有对科研成果带来质的变化，部分科研活动局限于理论层面的研究而脱离向社会实践层面的转化，无法反映科研成果的社会实际成效。特别是步入新时代，高校科研发展面临新环境，要充分认识到从源头创新到产业应用的周期明显缩短，高校科研活动应将自由探索与面向国家需求相结合，聚焦于强国建设需求以及行业和区域发展中的关键科学问题以高质量的研究成果来服务于国家建设，这就要求高校科研评估要注重科研活动的“社会价值导向”。“社会价值导向”基本思想是：科研活动的公益性决定了科研评价应当以考量科研活动的公共价值为核心。对于社会公众来说，科研活动所产生的社会经济效应才是科研价值所在，科研活动应当服务于社会公共价值和社会需求。2014年REF首次将科研影响指标纳入评估范围，正表明英国科研活动评估开始考虑研究的“社会价值导向”，响应公众对科研社会成效进行考量的呼声更加注重科研活动的社会服务功能，引导科学研究向致力于社会进步的方向发展。

1．2评估单元：整合评估单元和专家小组

当前科学研究的一个重要特征就是突出融通性，所谓融通性就是要考虑科技创新的上下游融通和学科壁垒的跨学科融通，亟需关注交叉学科领域的原创性、颠覆性成果，为塑造未来的新产业新业态提供科学和技术基础。为此，2014年RFF的评估体系相对于2008年RAE，更加注重高校科研的协同性和跨学科研究，在评估组织方式上产生了重大的变化。REF评估小组对学科进行了重分类调整，评估单元个数由67个减少为36个，主专家小组个数由15个减少为4个。36个评估单元分别归类于四大学科：医学和生命类、物理工程类、社科管理类和人文艺术类，四大学科对应4个主专家组。4个主专家组包括4名专家组主席、23名国际成员和17个用户成员，36个评估单位包括36个小组主席、1052名评估员（7％为学者，23％为用户）和25名专家顾问。

评估单元的整合和调整，大大减轻了机构的臃肿，降低了专家评审的工作量，一方面，评估学科的缩减和整合保证了各学科内评价标准的统一性，评估程序和标准更加规范和公平，同时学科的交又融合等也激励了高校不同学科间的协同创新，促进了跨学科研究的发展“；另一方面评估小组根据不同学科的特点采用不同的科研成果评估方法。对于前三大类学科，研究成果大多为出版物、书籍、期刊论文等，可以同时采用专家评估和计量评估方法进行评价，对于人文艺术类学科，研究成果大多为艺术展览、现场演出、产品设计等，主要采用专家评估方法。不同学科研究成果类型千差万别，评价方法显然不能使用同一个标准，对于人文艺术类学科研究成果单纯以期刊论文的数量标准来评价肯定是不现实的，也无法体现该学科真正的研究和社会实际价值，因此，评估单元的整合为评估方法和评估程序的公平性做出了贡献。

1．3评估方法：专家评议为主，计量评估为辅

作为“同行评议”的发源地，在科研评估方法的选择上，2014年英国首次将多年来惯用的“同行评议”方法变为“专家评议为主，计量评估为辅”方法。2008年RAE评价体系中三关评价指标均采用同行评议法，而2014年REF的三类评价指标中，对于科研成果，由于涉及许多定量的成果指标，主要采取专家评议方法，计量评估为辅；对于科研环境和科硏影响类指标，各参评单位需要提交环境模板、影响模板以及案例报告，由于环境和影响类指标的评价更多需要依靠专家的知识与经验判断，所以主要采取专家评议方法。

之所以对评估方法进行变革，从同行评议角度来看，其固有的缺陷使其不能持续作为主要评估方法，一方面同行评议存在主观性强、容易被操控、透明度有限等弊端，在科研经费竞争激烈的背景下，评议人员利用职权为自己谋利或者帮助他人谋取科研经费等现象屡见不鲜，另一方面随着高校学科评估数量的增加，仅采用同行评议方法会耗费评估专家大量的时间和精力，给科研评估过程增添了不少负担，受到广大科研人员的诟病。从计量评估的角度看，在实施REF2014评估前的方案论证阶段， HEFCE分别采用基于机构地址模式、基于作者及其所有论文模式和基于作者及其高频被引论文模式等三种文献计量模式，对科研成果的绩效进行计量匹配，然而实验结果表明无论采用哪种文献计量模式均无法准确地衡量科研成果的真实水平。因此，2014年REF评估方法以专家评议为主，参考计量评估的结果，将两种方法有机融合，既降低了专家评议的负担，也有助于提高科研评估活动的精准性和透明度。

2．1评估组织

REF评估组织按照学科类别划分设置，共设4个主专家组，主专家组下按照相关学科领域，设置36个评估单元（ Unit of Assessment，UOA），由36个子专家组负责具体评估，每个评估单元实际上对应一门具体学科。主专家组负责制定本组的具体评估标准和操作细则，参评高校以评估单元为基本单位提交评估资料，36个子专家组在对应主专家组的领导下对所提交的资料进行独立评估。各主专家组负责的学科领域和其管理的评估单元如表1所示。

2．2评估指标和內容

REF科研评估体系中涵盖科研成果、科研影响和科研环境三个一数评估指标，权重占比分别为65％、20％和15％，如表2所示。首先，对于科研成果指标，每位科研人员最多可提交四份标志性研究成果，部分研究成果可以考虑按双倍权重（即一份研究成果按两份成果计算）进行评估，专家组主要从原创性、重要性和严谨性对科研产出的质量进行评估，并形成质量意见书。其次，针对科研影响指标，REF注重科研产出的广泛应用性和商业价值，强调非学术影响，要求参评单位提交案例研究和影响模板。其中，案例研究主要通过案例来说明研究成果在1993年1月至2013年7月所产生的社会影响，专家组从范围和重要性两个方面进行评估，而影响模板则是要求参评单位解释2008年1月至2013年7月该模板如何产生社会影响力以及采取何种策略维持此影响力，评估标准是该模板中的方法在多大程度上能够实现“范围和重要性”这一准则。最后，关于科研环境指标，参评单位需要提交环境模板和统计数据，环境模板包含提交单位的研究策略、对研究人员和学生的支持、研究收入、基础设施、研究合作以及学科上更广泛的贡献等，统计数据包括参评单位2008－2013年每年度所获取不同来源的研究收入和每年度授予博士学位的数量。

2．3评估等级

RFF根据评估准则，将各指标评估结果分为五个等级：4＊、3＊、2＊、1＊和U／C，分别代表研究结果达到“世界领先”“国际优秀”“国际认可”国内认可”“未认可”的标准。在确定评估指标的评估等级时，专家组主要考量研究成果的质量，不涉及研究的性质或地理范围，也不涉及研究领域的传播广度。例如，即使研究是国际焦点的前沿热点问题，如果未能产出标志性成果，也难以达到“世界领先”“国际优秀”“国际认可”等标准市如果集中精力专注于某一细分领域的小问题如英国社会的某个具体问题，只要能产出高质量的研究成果，也能赢得专家组的高度认可，获得“世界领先”的标准。

2．4评估方法

REF采用定性和定量相结合的办法，即专家评议为主、计量评估为辅。评估方法的改革迎合了国际上多个国家科研评估的趋势，避免了传统同行评议方法中专家主观性过强、评估过程透明度低，将计量结果作为评估参考既降低了专家评议的工作量，提升了评估工作的效率，又保证了评估结果的客观性。

2．5评估结果

根据REF评估方法和准则，36个评估单元（学科）的专家分别对本评估单元参评单位所提交的资料进行独立评估，最终形成反映REF综合评估结果的质量概况意见。评估结果包括各大学递交评估的学术人员数量（ FTECategory A Staff Sub－mitted）以及该校在各个评估单元下的总体质量概况。质量概况意见刻画了高校在不同评估等级4＊、3＊、2＊、1＊、U／C．中的分布比例，通过将科研成果、科研影响和科研环境这三个评估指标下的3个子质量橛况进行加权融合，可以得到各高校总体质量概况。2014年REF评估结果已在其官网公布，从中选取剑桥大学临床医学评估单元的质量概况评估结果进行例示，具体见表3。

3．1REF的功能

开展REF评估的主要目标是客观评估各高校的科研质量，基于REF评估结果，便于英国高等教育主管机构向高校选择性地分配科研经费，同时为外部利益相关者对高校利用公共财政资金的绩效问责提供事实证据，而且评估结果提供了可比较的基准信息，是确立高校声誉标准的重要参考。

在英国高校科研评估和经费拨款过程中，英国政府并不直接干预高校评估和拨款，而是由政府的代理机构一一高等教育基金委员会（以下简称委员会）进行管理，这种去行政化的评估方式促进了高校科研评估和拨款的公正性和透明度。英国政府首先通过议会确定科研拨款额，然后由委员会通过REF科研评估，对高校进行量化拨款委员会缓冲了政府和高校之间的关系。新公共管理运动的兴起，促进了英国高等教育机构外部问责制的建立，许多非学术类的组织和公共部门也开始参与高校的管理活动。由于高校的科研经费有很大比例来自政府拨款，因此，被问责者（英国高校）需要向外部利益相关者（赞助机构、学生和家长、工商业界、政府等）说明、解释其对公共资源使用的效率和效果，并证明其管理水平和政策是如何实现公共资源的使用效率和效果。REF评估体系的实施为英国高校外部问责的运行提供了方法和途径，英国高校按照REF的评估内容、流程和标准向委员会提交资料，说明本校的科研成果、科研影响以及科硏环境等情况。委员会一方面根据评估结果进行选择性地拨款，另方面向外部利益相关者公布高校科研水平和公共资金使用情况，便于公众了解高校的科研质量。英国高等教育外部问责和科研拨款机制见图1。 

3．2基于REF评估结果的主流科研质量拨款模式

REF评估结果的重要功能之一就是为英国科研质量拨款提供决策依据。英国科研质量拨款由主流科研质量拨款（ mainstream QR funding，简称主流QR拨款）和其他科研质量拨款构成，其中，2015－2016年度由 HEFCE分配的主流QR拨款占到全部拨款的2／3以上。主流QR拨款分配的具体流程是：首先将科研经费按科研成果、科研影响和科研环境这三个指标分为三部分，根据指标权重，各指标下获得拨款的比例为65％、20％、15％；其次，再将三指标下的经费按一定的方法分配给对应指标下的各主专家组，各主专家组再按照一定比例分给对应的评估单元；最后，以评估单元（UOA）为基础，根据各高校在科研成果、科研影响和科研环境三个指标下的子质量概况评估结果，分别计算其在对应指标下的研究量，以此确定三个指标下各评估单元分别划拨到各高校的实际科研经费数量，基于REF评估结果的英国大学主流科研质量拨款模式如图2所示。

主流QR拨款按照“指标层一主专家组层一评估单元层一高校层”四个步骤进行量化经费分配，主流QR拨款分配比例的确定过程及量化计算公式。

第一步：指标层主流QR拨款分配。将主流QR拨款总额按照设定的指标权重，分配给科研成果、科研影响、科研环境等三个指标，三个指标分别占65％、20％、15％。

第二步：主专家组层的主流QR拨款分配。将各指标层的主流QR拨款在对应指标下的四个主专家组之间进行分配。

第三步：评估单元层的主流QR拨款分配。

第四步：参评高校层面的主流QR拨款分配。

通过上述步骤，可以计算出科研成果指标下高校在临床医学学科中获得的主流QR拨款额度，类似方法可以计算确定科研影响和科研环境指标下高校在临床医学学科中获得的拨款额度，三者相加即可确定该高校在临床医学学科中获得的主流QR拨款总数；最后，将高校所有参评学科获得的拨款额度相加，就能得到该高校总共的主流QR拨款分配额。

英国REF科研评估框架为高校科研质量拨款提供了重要的决策依据，有力提升了英国科研水平和国际竞争力，这对新时期改革和完善中国高校科研评估体系有着重要的启示意义。

（1）重视高校科研评估的社会影响力。英国REF2014评估体系首次将科研影响纳入评价指标中，并赋以20％的权重，尽管争议不断，但这充分体现了英国高校科研成果评估重视社会价值导向改革的决心。不同于传统意义上对影响的界定，科研影响指的是科研成果在学术外部产生的经济、社会、文化、公共政策以及服务、健康、环境和生活质量等方面的影响力。高校为了能够在REF评估中获得更高的评价，进而争取到更多的科研拨款，会更加注重提升科研成果的商业化转移能力，提高科研成果的社会服务能力，增强科研成果的社会影响力。国务院2018年1月19日印发的《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，要求强化科教融合、军民融合和产学研深度融合，坚持需求牵引，促进基础研究、应用研究与产业化对接融通，推动不同行业和领域创新要素有效对接。这表明从国家战略高度出发，强调科学研究尤其是高校科研活动应当支撑、引领、服务于经济社会发展，而不是坐而论道。英国REF框架体系中融入科研影响的评估制度和方法设置，对中国当前完善科研评价激励制度，引导高校科研活动与社会发展相结合，促使科研成果向现实生产力转化有重要的启示意义。

（2）基于学科的科研质量拨款方式。在英国的经常性科研拨款中，占拨款比重最大的主流科研质量拨款是根据REF评估结果基于学科进行公式化计算拨款，同一高校内不同学科间科研评估结果不同，则对应的拨款额度不同，这有利于针对学科实施精准拨款，提高学科竞争水平。之前中国高校科研经费主要通过各种“计划”（如973计划、863计划）、“工程”（如985工程、211工程）和“项目”（如面上项目、重大项目）等途径获得，高校财政拨款基于高校为单位，基本上是一揽子拨付给各高校，再由高校自行分配给学院，这种拨款方式无法公正透明地体现高校内各学科间的优势和差异）。2015年10月24日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的通知，指出一流高校的根基在于拥有一大批流学科，资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，在绩效评估和拨款机制上应鼓励和支持优势学科。英国基于学科的科研评估和拨款方式，为新时期中国“双一流”建设过程中，建立完善的学科评估体系和基于学科的拨款模式提供了很好的经验借鉴。

（3）以科研质量为核心的拨款额分配准则。英国基于学科的拨款分配方式并不是平均主义，以主流科研质量拨款为例，学科评估中获得3＊及以上等级的高校才能获得拨款额，同时，对4＊设置拨款权重为4，对3＊设置拨款权重为1。这充分说明，只有高质量标志性的科研成果才能获得更多的拨款额，量大而不精的科研成果几乎得不到财政支持。这种拨款分配制度鼓励了英国高校尽力产出卓越性的科研成果，有力提升了整体科研成果质量。因此，为了实现十九大报告中所提出的加快建设创新型国家的战略目标，在高校科研评估改革方面，我们应建立健全基于科研成果质量的拨款模式，效仿借鉴英国提高卓越性成果拨款权重，着力构建以创新质量和学术贡献为核心的评价机制，驱动高校产出一批世界一流的科研成果。