专家视点 | 段进：国家国土空间规划的感悟

中共中央 国务院《关于建立国家国土空间规划体系并监督实施的若干意见》是我国城乡规划和国土空间治理的重大改革，认真研读，有以下几个方面的感悟：

首先，解决的是规划实践中长期存在的现实问题。正如文件中所说，以往“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多，内容重叠冲突，审批流程复杂，周期过长，地方规划朝令夕改的问题。”

我国以往一直实行分层次，分部门的空间规划体制，社会发展规划、国土规划、城乡规划、以及交通、水利、海洋、农业、林业、电力、铁路、信息等部门都有各自的规划和各自的系统与标准，整体上缺乏有机的整合，各部门之间争利益、争权力，造成了许多浪费和破坏。我国作为社会主义国家，具有集中力量办大事的优势，在国家和区域范围内的宏观空间布局发展调控应该具有优势，然而由于以往对空间整体规划重要性认识不足，规划体系、规划体制和法律制度不完善，未能充分发挥宏观调控作用，使应有的优势变为了劣势。

与此同时，针对以上问题学界进行了持久的理论探索。我国以往的空间规划分布于各部门之中，在城乡规划领域，城市总体规划属于较为成熟和综合性的规划。但城市总体规划由于其规划内容的综合性、规划范围的局限性、以及行政管理的独特性等方面使得总体规划无法产生更加宏观整体的作用。一直到20世纪80年代中期，城镇体系规划才逐步与城市总体规划结合，但仍以城市的规模，性质和资本投资为手段，到90年代，为适应经济发展和政府管理职能的转变，城镇体系规划才开始重视城镇发展条件的评价，逐步突出区域协调发展、区域资源合理利用以及区域环境综合治理等等，新世纪还进行了全国城镇体系规划，但由于规划的职能、内容和职责的不同，无法完成国家空间整体规划的任务。学界和业界对此都进行了持续的理论探索，如中规院杨保军院长的多次建言，本人的《城市空间发展论》专著等。《城市规划》杂志也就“多规合一”等主题组织专家作学术探索，并出版过专辑，发表了“‵十二五′深入开展国家级空间整体规划的建言”等学术论文。这些研究探索都直指我国的规划需要从分散走向整合，从局部走向整体。

再者，国家级空间规划是经济社会发展到一定阶段的实践需求。针对各种激烈竞争中的空间发展无序、资源枯竭、环境恶化而产生的矛盾，国家级层面要进行大区域调控基础设施布局与资源环境的系统保护与利用，土地供给和建设控制是一种空间治理的重要手段。许多经济发达国家根据自身的国情形成了各有特色的国家级空间管制方法。中国面对城乡建设转型升级的空间重组、高铁等重大基础建设的机遇以及国际竞争加剧、全球生态环境恶化的挑战，还有土地经济带来的经济安全风险等，开展国家国土空间规划势在必行。

其一，新范式的层级职责分明。强调了规划是体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下的编制各级国土空间规划，对空间发展做出战略性系统性的安排。国家国土空间规划将“做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”。各级国土空间总体规划的编制重点都予以明确，对全国国土空间做出全局安排，强调是全国国土空间保护开发利用修复的政策和状况，明确了省级，市县和乡镇的空间规划的要求，以及具体的工作内容和管制方法，并且强调了对各种专项规划的指导约束作用，如交通能源、水利、农业、市政以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划等。

其二，新范式的约束条件明确。规划编制要求坚持节约优先，保护优先，自然恢复为主的方针，以自然资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，突出标志为建构生态功能保障基线，环境质量安全底线，自然资源利用上线。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，建构生态廊道和生态网络，促进生态系统保护和修复。以往的规划，由于层级职责不清，城市作为建设主体往往会立足于本地域的发展需求，根据设定的发展目标落实资源需求，而忽视了这些资源要素，在更高层级系统中资源利用的合理性和可行性，仅仅强调的是地方经济社会发展需求生产、生活的载体和环境，而认识不到国土空间作为重要自然资源，具有系统性、有限性和不可再生性。

其三，新范式的约束制度严格。“强化规划权威，规划意见批复，任何部门和个人不得随意修改，违规变更，防止出现换一届党委和政府，改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划，坚持先规划后实施，不得违反要求国土空间规划进行各类开发建设活动。”以往规划朝令夕改不尊重科学，片面强调地方的自下而上的发展需求，而不顾发展的资源约束和整体关系的不可持续。建构以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发与保护制度，体现了安全底线的严肃性。

首先，需要从单一学科拓展走向多学科综合。规划内容的单一性，是以往规划不能够很好地实施以及造成很多城市问题的主要原因之一。无论是国土规划还是城乡规划都有类似的问题，尽管各自也都在发生改变和改进，例如城乡规划早期单一以物质规划为目标的方式受到了批判，随后在规划过程中，重视了空间规划与社会经济发展的关系，强调维护公共利益，支持社会安定，合理利用资源，延续历史文化，并且建立了公众参与的机制，以及应用了大量的社会经济管理的其他学科优秀方法，但是仍然缺乏整体的、综合的资源评估与利用等内容。未来的规划要求加强规划学科中对空间资源环境与区域经济社会发展重要基础要素的全系统的分析，因此与自然环境学科，地理资源学科的研究内容和研究方法需融合贯通，要梳理影响城乡发展的全要素体系，建立资源与自然环境的约束概念。新的规划范式不是在原有单一学科上的拓展而是各学科的综合。

相应，需要更全面的综合知识培养。面对规划范式的转变，各种不同学科之间的交叉，能够产生新的知识与需求，基于建筑学、城乡规划学、交通学等大建筑学体系和地理学、农学、林学以及社会学之间的交叉综合，规划工作者才能够掌握各类资源的特征评价及合理利用和开发方法。规划学科要改变一个重大的观念就是建立资源与自然环境分析的根本目的是为了明确这些资源与环境对社会发展的约束要求，并在约束与发展这两者之间建立一个耦合关系。城乡规划发展既要考虑人们对资源环境的需求，更要关注资源环境能够服务人类生产、生活和活动利用的极限，确保自然环境系统不会受到经济和社会发展的危害和破坏。从专业的角度考虑，规划学科还要求能够预判区域资源条件的变化规律，并很好地和城乡发展的规律相结合，使城市建设等经济社会发展的支撑能力的需求与区域自然环境条件的变化耦合发展。规划学科发展不是一个孤立的一个城市自身的一个规划，而是应该在更广域的范围当中考虑到区域的生态功能适宜性、农业功能的适应性和城镇建设开发的适宜性，在整体区域上进行综合统筹引导。

更为重要的是，综合发展中的改革初心不能变。“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”是发展目标。建立一套空间规划体系，完成一次机构改革，实现规划合一只是手段，我们需要解决的是问题。这次改革解决了政府体制机制的自身结构性问题，解决了规划作为一种行政职能存在多年的交叉重复和矛盾冲突问题，是政府行政管理的理念与方式变化而做出的调整，是行政权力和责任的配置调整，以及行政程序的梳理和行为模式的方式调整，不是部门之间话语权的争夺，更不能各编各的规划，随着国土空间规划的实施以及当代新技术的发展和生态时代发展的需求，城乡规划学科一定需要新的整合和统一，需要有新的发展，只有面对不断的变化，与时俱进才有生存和发展的空间。但我们回到改革的初心和目标，我们也应该认识到一些基本的原理和方法，学理并没有发生变化。

第四，综合发展中的基本规律不变。新范式综合中的变与不变的思考，一直是大家关心的问题。本人认为，空间规划的学理没有发生改变，城乡规划的学理也没有发生改变。这次改革所产生的重大变化，重点体现在对于价值观念，怎么做规划，怎样管理有了很大的改革，但是也应该充分认识到城市发展的基本规律没有发生改变，城市空间发展理论的基本原理没有变，空间发展的基本规律也没有发生改变。不忘改革初心，对于怎么规划，怎么做好规划的程序，以什么为基准，改变规划范式等十分重要。但是我们作为一个学科的教育还应在此基础之上，研究怎么去运用城市发展的规律，在正确的价值观和符合规划程序的基础之上，怎么规划的更好，也是一个非常重要的内容。

第五，综合发展中的文化传承不变。我国长期城乡发展所积累的历史文化遗产和地方特色文化是人和自然环境、人文活动长期互动的结果，它体现了地域三生空间的协同发展。这些具有中华文明人文特征所形成的具有地域特征的“空间基因”需要保护与传承。因此，国土空间规划应实现从自然资源到文化资源的整体发展战略。以往生态与文化环境的严重破坏，—定意义上说也是非对称、不公平发展的恶果。对欠发达地区来说，是经济利益“外溢”的全球化，环境污染的本土化。从国家层面进行调控，实施整体战略可起到公平利用资源，提高竞争正效率，平衡各方利益，保护自然和人文遗产的作用。紧随自然资源的竞争将是文化资源的争夺，为避免新的恶性竞争和破坏，加强区域规划的文化含量，探索全球化、区域发展与地域文化连接的途经，积极发挥文化资源的作用，尤其需要对为国家级生态与文化保护做出系统规划，才能有效推进生态安全、社会和谐、文化振兴的人居环境发展整体目标的实现。

第六，综合发展中的学科挑战思考。目前虽然国土空间规划作为一个整体体系，更加集中在国土资源，空间资源环境的分析和利用，重点集中在国土空间资源，但是对于整个的规划来说仍然是更加综合和复杂，不仅涉及到从国家全域到乡村各种层次和尺度，也增加了国土、农林、资源地理等各种学科的综合，所以对于规划来说已经向更加综合的规划体系发展，对于未来规划的教学和学习，应该仍然是分层次和分专业的，除了基本原理学习之外，应该形成有特色的专业学习，要一个个人能够全面掌握所有知识十分困难。原有的城乡规划学科，作为一级学科下设6个二级学科，5个领域和10门核心课，对学生来说已经量大面广，从这些核心课的内容来看，与国土空间规划体系所要求的规划内容，尤其是关于生态资源分析，评价等等方面还是有很大的缺项，还需要进一步优化资源管理，社会生态等方面的内容，科之间的交叉，互相借鉴也将会催生出新的知识和内容，所有这些内容都作为教学和学习的基本内容难度很大，尤其是要做精难度更大。所以进一步完善学科的基本要求和推进特色发展十分重要。

最后用《城市空间发展论》中的一句话来做结束语，现在综合的规划相对于以往单一的规划“虽然研究的问题复杂面广，但它更接近于真实”。