构建“东北生态安全战略保障N型特区”

来源：中国社会科学网

大兴安岭、小兴安岭和长白山国有林区是我国面积最大、森林蓄积量最多、国有林业最集中的林区。其地理位置非常重要，气候和地貌类型复杂多样，直接影响东北乃至全国的生态安全和中华民族的未来发展。三大国有林区又是众多江河的发源地，森林所涵养的水源成为东北众多城市生产生活的生命线。然而，由于三大国有林区现行体制机制存在弊端，又具有跨流域、跨省、跨界的特殊性，造成政令贯彻不实，国有资源资产流失闲置，僵尸与空壳森工企业并存，森林生态恢复缓慢，林区人民生活普遍贫困等一系列问题。

为此，笔者尝试提出由中央垂直一体化管理，把三大国有林区连接组合成一体，构成“东北生态安全战略保障N型特区”。构建这一特区是维护国家生态安全的战略需要，是维护我国粮食安全的战略保障，是维护我国战略资源的安全储备。该区域的构建对于理顺三大国有林区体制机制障碍，优化国土生态空间布局，保护自然生态系统与环境，发挥生态安全整体价值，具有重大的现实意义。

深层体制机制弊端待破解

近年来，三大国有林区把生态保护与生态建设摆在重要位置，生态系统严重退化趋势有所减缓，局部地区生态系统得到明显好转，提升了经济社会可持续发展能力。但总体形势依然严峻，制约三大国有林区生态、民生和稳定的深层次体制机制问题亟待破解。

产权主体虚置。三大国有林区森林资源的国家所有权是清晰的，但在实际工作中，由哪个部门代表国家行使所有权则是模糊的。国家所有权、收益权受到部门和当地政府条块利益的多元分割，尽管历经多次改革，但产权问题始终未得到彻底解决。由于体制和政策的局限，森林资源产权主体长期缺位，经营与责任主体不清，责权利不统一，未实现林地最大化利用和生态产品最大化产出，也难以实现中央的有效约束和控制。尽管三大国有林区下辖的每个林业局都有一本国有林权证，但这并未赋予林业局更多的权力和责任，相关的采伐权限均集中在国家林业局和草原局，且森林资源不可以转让和处置。这也是三大国有林区森林资源资产常遭侵占、破坏、平调和随意处置的一个重要原因。

管理职能紊乱。长期以来，三大国有林区虽然组建了相应的森工集团，但传统的经营机制未发生根本改变。三大国有林区辖区内包括许多地方行政区域，国家林业局和草原局与地方政府“管资源”和“管发展”权责不一致，国家林业局和草原局要保资源，地方政府要保经济、保稳定、保民生。当资源保护与地方经济发展产生矛盾时，牺牲国家森林资源利益就成了最优选择。并且三大国有林区的森林、生态、环境、资源管理权限分散在10多个部门，部门职责交叉重复，难以有效开展统一协调、监督管理等方面工作，无法形成合力，阻碍生态资源的科学有效配置。

监管问题突出。三大国有林区的森工企业集森林资源占有、使用、收益、处置四权于一身，既是管资源的政府，又是用资源的企业，“管资源”与“砍树木”同出一家。在利益、市场及周边环境影响下，很难建立有效的监督机制，导致毁林开荒、蚕食林地、监守自盗、违法狩猎、偷采矿藏等问题时有发生。

社会资本难以进入。长期以来，三大国有林区国有国营一统天下的传统林业管理体制机制未根本改变，使得林业越来越缺乏发展的内在动力和外在投资吸引力。尽管国家实施了天然林保护工程，但在制度设计上没有为社会资本进入提供接口，未从根本上解决林业投入的问题。此外，林业发展所需资金具有周期长、数量大、风险高等特点，而林区的社会担保体系又不健全，阻碍了林区融资渠道的多元化发展。

具备建立国家级特区条件

三大国有林区地处祖国边疆，地理位置特殊且重要。林区地域广阔且资源丰富，战略地位极为重要，具备建立国家级特区的基本条件。

地域面积广阔，生物多样，基因全面。三大国有林区经营面积约4.9亿亩，约占全国国有林区经营面积的67%。拥有富集丰厚的生态、林木、土地、景观和矿产资源。广袤的森林下蕴藏着丰富的山野菜、山野果、野生中药材和食用菌等寒温带植物。同时，该区域也是大量野生动物栖息繁育的场所和基因库。这为建立国家级生态特区提供了雄厚的资源基础。

空间潜力巨大，可集中打造战略木材储备基地。目前，三大国有林区的林地面积约为3763.48万公顷，森林面积约为3283.31万公顷，分别约占全国的12.04%和15.81%；森林蓄积量约为28.18亿立方米，活立木总蓄积量约为30.02亿立方米，分别约占全国的18.27%和18.62%；森林覆盖率约为40.84%，发展空间潜力巨大。可探索建立国家储备林制度，将三大国有林区集中打造成高产高效的国家战略木材储备基地。

条件日益完备，可组团进行境外资源开发。三大国有林区地处祖国边疆，具有沿边的区位优势。目前，我国已与印度、俄罗斯、柬埔寨、老挝等多个国家先后签署了合作协议及备忘录等，这为三大国有林区的林业产业“走出去”奠定了良好的外部环境基础。“一带一路”建设又为三大国有林区组团进行境外资源开发提供了难得的历史机遇。

交通日趋完善，已实现互联互通。三大国有林区已形成包括航空、铁路和公路等多种方式并存且日趋完善的综合交通体系。这为建立国家级生态特区提供了便利的交通条件。

给予特殊政策支持

通过以上分析，可知三大国有林区的生态价值和战略地位极为重要。但由于现行体制机制条块分割、管理分散、各自为政，已严重影响其功能和作用的发挥。因此，需要国家给予该区域一些特殊的政策支持。

一是建立大小兴安岭和长白山三个中央垂直一体化管理的生态安全特区。三大国有林区是我国生态功能区建设的主体，作为三个完整的自然山系，无论从法律职责和社会公益角度上看，还是从国内实际和国外经验上看，实行中央垂直一体化管理都是一种合理选择。同时，为避免因地方财力、社会环境等差异造成国有林经营的不平衡，保持国有林管理的政策、措施及执行的一致性，应加快构建由中央政府垂直一体化管理三大国有林区的国有林管理机构，建立管人、管事相结合，责权利相统一的东北生态安全N型特区。

二是将三大国有林区列为全国跨区域生态补偿机制重点实验区。国家是平衡各地区间经济社会发展的责任主体。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，由国家在经济区按照财政收入的一定比例征收生态补偿税，建立生态补偿基金，建立跨区域生态补偿机制。通过第三方组织对三大国有林区生态建设实效进行定期考核，达到要求后给予相应补偿。补偿标准和水平主要依据三大国有林区生态建设的成效、直接成本、机会成本以及经济区的经济发展水平和支付能力。此外，要探索创建政府、市场和社会的多元耦合的跨区域生态补偿机制，将森林碳汇价值、生物多样性价值、水源涵养地价值转换为三大国有林区的生态补偿项目。

三是将三大国有林区建成东北碳排放权交易中心和全国碳市场能力建设中心。根据中国林科院对小兴安岭伊春施业区内的森林和湿地生态价值的评估结果显示，其森林与湿地每年的固碳总量可达12.3亿吨，固碳服务价值达36亿元，特别是每年新增的碳汇量约为1281万吨。建议国家充分利用三大国有林区的森林吸碳功能，开展碳排放权配额和自愿减排项目交易，推动建立三大国有林区碳权交易市场，将三大国有林区每年的森林蓄积增加带来的碳汇增量纳入碳汇交易市场，建立碳基金，发行“碳债券”“碳彩券”，把三大国有林区建成东北碳排放权交易中心和全国碳市场能力建设中心。

四是需要国家为三大国有林区提供的其他支持。对三大国有林区生态保护与经济转型的政策和资金支持要比照西部地区的补助标准和优惠政策，同时享受中央重振东北老工业基地的一系列优惠政策。坚决贯彻落实习近平总书记关于“山水林田湖是一个生命共同体”理念，按照一体化管理保护的原则，建议由国家实施三大国有林区的山水林田湖生态保护工程。加大对三大国有林区贫困林业职工的帮扶力度，在承包经营林地，发展林下种植、养殖业方面给予更大的政策和资金倾斜，使贫困林业职工尽快脱贫致富。在剥离企业办社会、处理历史债务、安置富余职工等方面，需要国家帮助协调解决三大国有林区的改革成本问题。

（本文系国家社科基金一般项目“祁连山国家公园体制试点区生态保护长效机制研究”（18BJY037）、2018年度全国党校（国家行政学院系统）重点调研课题“推进祁连山国家公园生态生产生活良性循环研究”、青海省社会科学基金项目“祁连山国家公园共建共治共享治理体制研究”（18021）阶段性成果）

（作者单位：中共青海省委党校经济学教研部；中共青海省委党校哲学社会学教研部）

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