学术季 | “市县国土空间总体规划”学术对话要点集锦

导读

中国城市规划学会标准化工作委员会副主任委员，武汉市自然资源和规划局副局长

刘奇志副局长以武汉市为例，指出当前生态修复工作中普遍存在“重项目、轻区域，重眼前、轻未来，重经济、轻社会，重郊野、轻城区”等方面的问题，建议在新一轮国土空间规划中：一是树立“图”“底”同步统筹的全域空间管制思路，以区域空间为对象，将“城”与“乡”、“建”与“非建”同步纳入规划视野；二是注重对现状生态资源的普查与分析，找出存在问题，并建立实景档案库；三是加强与高校、科研院所等合作，借智借脑，多维度科学分析问题；四是编制全域生态专项规划，实现基本生态控制线市域全覆盖；五是理顺市域城镇体系，强化城乡统筹发展；六是着眼区域来看城市的生态保护与修复；七是运用社会及法律手段，出台相关法规，严格保护生态资源；八是突出地方特色，做好生态安全和山水林田湖草系统保护与修复。

中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学术委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

张尚武教授指出市县国土空间指标体系是加强规划引领和规划实施的重要工具，服务社会发展、人的发展，其作用体现在加强目标管理和过程控制、作为推进多规合一的手段、增强面向实施的规划导向等方面。张教授介绍上海市总规指标体系以促进高质量发展、创造高品质生活为导向，包括核心指标、监测指标、专项指标、分区指标四套指标，其中核心指标对应城市发展目标，兼顾综合性与空间属性；监测指标重点动态监测城市运行状态，兼顾目标导向与过程控制；专项指标主要用来指导并监测专项系统的运行情况，重在统筹综合性与协调性；分区指标主要用于指导区县规划编制并监测各分区发展状态，注重分区差异，兼顾指导性与约束性。他强调指标体系要发挥战略引领和刚性管控作用，注重指标体系构建的整体逻辑，适应市场化环境下规划调控的导向，还需要加强公共政策和空间策略的整体安排，在实践中不断检验指标的合理性。

南京市规划和自然资源局副局长

何流副局长从《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中对于城镇开发边界工作相关要求出发，以南京市具体工作为例讨论开发边界的划定方法和相应的管理举措。他认为城镇开发边界是未来城镇化水平基本稳定阶段，在生态保护和农业生产保障的前提下，按照空间结构最优、运行效率最高等原则，划定的理想空间外轮廓线，需要把握五个原则：一是生态优先，严守需保护的自然“底线”空间；二是突出城镇空间结构形态的构建，体现规划意图和大尺度城市设计理念，构建全域城镇、生态、乡村和谐共生的“理想空间格局”；三是细化类别、规模，判定非集建区的零散建设用地是否划入边界；四是结合“特别用途区”，进一步强化全域生态网络保护；五是从为城市未来大的发展机遇预留可能的角度划定“弹性发展区”。开发边界内以“控制性详细规划管理单元图则+城市设计图则”作为具体开发建设的空间规划管理依据；开发边界外在“多规合一”的实用性村庄规划基础上以重点地段的图则和一般地区的通则为管理依据。

苏州市自然资源和规划局总规划师

徐克明总规划师指出苏州在编制国土空间总体规划过程中，针对工业用地布局不够集聚、利用强度偏低、产出效益不高、资源错配突出等问题，提出产业用地更新“双百”行动：即保障产业用地“数量”，划定100万亩工业和生产性研发用地保障线；提升产业用地“质量”，第一个5年计划实现100平方公里产业用地更新，提高土地利用强度和产出效益。按照守住总量、盘活存量、加大流量、优化布局、多元参与和全链管理的原则，划定工业保护线、工业和生产性研发用地保障线，保障实体产业发展空间。从苏州的实践来看，这样的产业用地更新方式能达成多赢的局面，一是各级政府总体可以实现资金平衡，产出效益大幅度提升；二是村集体可以成立联合体，实现村集体发展载体空间拓展、资产质量提升；三是纳入保障线范围内的存量工业用地，通过产权分割和奖励激励等措施，能增加更新预期收益，提升使用权人自行更新的积极性。

徐州市自然资源和规划局副局长、研究员级高级城市规划师

张可远副局长结合徐州市国土空间总体规划编制实践，重点探讨如何通过规划突出城市特色，凸显城市特点，引领发展。在规划编制中突出践行两山理论，系统性推动生态修复与全域土地综合整治，大力推进工矿废弃地生态修复、水系修复、山体修复和矿区修复；彰显徐州名城特色、建设国家历史文化名城，完善历史文化名城保护体系，打造世界级汉文化传承旅游目的地，建设大运河文化带、提升故黄河文化景观带，塑造特色鲜明的城市景观风貌；突出徐州综合交通优势，对标千万能级机场，打造淮海经济区的国际空港，融入国家高铁干线网路，完善市域综合交通体系，构建“二环十二射一联”的城市快速路网。最后他也提出当前城镇开发边界与永久基本农田的矛盾突出，制约着国土空间规划编制，如何处理好这一问题还需要深入研究。

江苏省土地勘测规划院副院长

沈春竹副院长认为强化规划传导是新时代国土空间规划的重要特征。他首先回顾了土地利用总体规划的规划传导机制和方式，一是以指标管控为主的规划传导，从国家至乡镇的五级规划层层分解指标，并落实至图斑地块；通过逐年下达土地利用年度计划方式，落实规划指标实施时序；二是以空间管控为主的规划传导，通过划定土地利用综合分区、建设用地管制分区或土地用途分区，逐级传导空间用途管控意图；三是以重点项目“列清单、留通道、控规模”方式，向交通、水利等专项规划进行横向传导。他指出国土空间规划继承和发扬了土地利用规划的规划传导方式，围绕规划能用、管用、好用的目标，通过规划指标和强制性内容进行横向纵向传导，重点加强指标、控制线、分区、管制规则、名录清单等五类规划要素传导和管控。此外，建设用地指标分解的本质是土地发展权的区域配置，应兼顾底线约束和发展需求，处理好公平和效率的关系。

江苏省城市规划设计研究院副院长

唐历敏副院长分析了当前江苏省市县国土空间规划编制的特点和关注重点。他指出，虽然江苏省内南北发展差异明显，但规划编制都面临上位规划不明确、底图底数不清晰、技术要求不明朗的问题，在目前阶段规划编制关注：一是要抓大放小，突出重点问题研究，条件成熟地区，参照市县规划编制指南先行先试开展工作；二是优化规划编制思路方法，扬弃传统城市规划单一的“空间规划”思维，按照“多规融合”的总体要求，突出全域全要素开发保护，注重规划方法创新；三是强调规划互动和衔接，与在编的上位规划积极对接，加强与同地区规划交流；四是研判全省不同地区的差异性和侧重点，落实生态文明优先，体现高质量发展、高品质空间和高水平治理要求，突出地方发展特色；五是突出规划的战略引领作用，找准定位，将发展战略落实到具体的目标指标体系，明确重点发展空间、保护空间、重要基础设施等。

浙江省城乡规划设计研究院副总规划师

邵波副总规划师以浙江省的工作为例，认为“三调”是国土空间规划编制、三条控制线划定、空间与土地政策的基础，规划分析思路和图纸都需要使用。但这并不意味着“三调”数据就是基数，从“三调”数据到国土空间规划编制的底图底数，需要基于特定转换原则和方法加以处理。随后，他介绍了浙江省根据省情探索出的的国土空间规划基数转换及审定办法，在用途管制、依法核定、衔接可行、综合平衡、实事求是、图数表一致、分要素梳理等原则下，将工作主要分为ABCDEF等转换类型，其中类型A为已验收土地开发整理复垦、类型B为已批未用用地、类型C为现状已拆除的存量建设用地、类型D为“三调”为农用地、实为绿地、类型E为“三调”中建设用地类型与实际不符、类型F为历史遗留用海等。在“三调”数据转换工作完成后，对城镇用地、村庄用地分别进行统计测算，支撑国土空间规划编制工作。

江苏省城市规划设计研究院副总规划师

徐海贤副总规划师结合正在编制的涉海市县国土空间总体规划，指出本轮国土空间规划要实现陆海统筹面临着海陆管理边界不清晰、涉及海陆的规划编制和管理分置等问题，在规划编制中要关注以下重点：一是完善规划体系，统一规划管理，编制涵盖陆海全域、全要素的国土空间总体规划，深化编制海岸带地区的专项规划和详细规划，指导海岸带地区保护和开发；二是陆海联动，港城联动，统筹生产空间、生态空间和生活空间关系，加强陆海交通联系，优化产城关系；三是海陆功能对接，以陆海“双评价”为基础，明确海岸带地区主体功能，综合划定规划分区，统筹海岸带地区的空间保护和利用；四是科学管控，做好三线协调、功能协调等工作，统筹用地用海指标分解；五是统筹环境保护，划定海洋生态保护红线和生态控制区，构建维护陆海交界地区可持续发展的生态安全格局；六是推进治理创新，统一海岸带地区用地用海管理，促进海岸带地区绿色发展和空间集约利用。