绿会政研室提交修改意见至生态环境部 |《生态环境损害鉴定评估技术指南》系列标准征求意见

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近日，生态环境部编制并在线发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲（征求意见稿）》（以下简称，《指南》）等七项国家环境保护标准，向社会公开征求意见。此次发布的这七项为国家标准，其适用范围更广且优先级更高。为此，中国绿发会高度重视，邀请多位活跃在生态环境领域的学者、科技工作者以及司法鉴定专家与我会法律工作委员会、研究室、标准中心一起就各项标准的内容进行研讨。经汇总甄别后，从两个层次对《指南》提出修改建议，其一是从该系列七项标准的整体层面，共提出6项总体意见；其二是逐一对各个标准提出详细修改建议。修改的意见的纸质版、以及电子版均于10月30日提交至生态环境部。

1、七项标准整体层面上的总体建议如下：

第一、建议此生态环境损害鉴定评估技术标准体系中的总纲应体现上位法律依据。

建议理由：在已有的七项标准中，《指南》的总纲部分中只提及了《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国环境保护法》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》。然而，作为生态环境损害鉴定评估技术标准体系的总纲，其中涉及到物种保护，生态系统的保护等，必然需要诸如《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等法律法规支撑，纵然不能穷尽所有法律法规，至少有一个“等”字，如“等法律法规和规范性文件”的表述。

第二、建议《指南》中标准整体上统一使用术语“生态环境恢复”和“环境污染修复”。

建议理由：《生态环境损害赔偿制度改革方案》和最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等一系列文件中多数都使用“修复”，此次发布的《指南》各项标准中，除了在《环境要素第1部分：土壤和地下水》中区分了“生态恢复”和“环境修复”，针对环境污染和生态破坏现象均统一使用了“生态环境恢复”。通常情况下，对于环境要素如土壤、地下水、地表水等的污染是可以来修复的；但是对生态来说，特别是生态系统功能，则只能是恢复。现各标准中用一个术语“生态环境恢复”来表述，可能不够准确，而且使得标准在实际使用过程中与司法实践及此前系列文件脱节，没有衔接性，实际操作过程中易出现误区和误判。建议加以区分统一。

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第三、建议重视生物多样性的损害鉴定。

建议理由：从已出的七项标准来看，《指南》中除了传统的环境污染损害，新增了对生态破坏的鉴定评估。但是目前新增的生态破坏方面，侧重于物种水平和生态系统水平的损害，遗传（基因）水平上基本没涉及到。然而在我国，遗传多样性的丧失、遗传资源的流失和盗取，尤其是国际上的遗传资源盗取，还很突出，这在《中华人民共和国生物安全法》已着重提出了。此外，外来物种入侵对于生物多样性的损害，也是生态破坏的一个重要方面。由人为原因造成的外来物种入侵，引进的单位及个人负有责任，需要鉴定和评估损害的程度和受影响的程度，这些在现有标准中仍是空白，亟需填补和涵盖。

第四、建议涵盖海洋生态环境的损害鉴定评估，若不能涵盖，应当在适用范围中标注说明。

建议理由：海洋是相对于陆地同等重要的一大生态系统。该系列标准的《生态环境损害鉴定评估技术标准体系建设说明》（以下简称《说明》）中指出：“要覆盖全部生态环境要素和鉴定评估环节”、“环境要素类技术指南应涵盖近岸海洋与海岸带”，但是在《说明》的“（三）生态系统类技术指南”中却并没有包括海洋生态系统。因此，此《指南》是否适用海洋生态环境损害的鉴定评估是不明确的。据查，已有的海洋生态损害评估和生态修复相关的几项现行和正在起草的国家标准，归口单位为自然资源部（海洋）。如果海洋生态环境的损害鉴定评估需另行制定，可以在《指南》总纲部分加以标注说明，以免误用。若不加以标注，那么《指南》将被视为包括海洋，但又未规定实际内容，这会是一个很大的缺失。

第五、建议重新论证、审视“期间损害”规定，尤其是在《民法典》明年将正式施行的背景下。

建议理由：最高法对“期间损害”进行过司法解释，但当时是在相关的研究和制度不太健全，为应对急剧增多的环境公益诉讼案件的背景下提出的，现在看来并不完善。

首先，从性质上来讲，可能“期间损害”更侧重惩罚性损害。目前，对生态环境直接的损害完全可以量化，可以通过环境修复或生态恢复的方式达到它基线的水平，但“期间损害”是指在损害之后到恢复至基线期间，生态环境的功能部分或者全部丧失的情形，在这类情况下怎么去对损害进行评估量化？从实践所反映情况来看，不同机构给出的“期间损害”评估标准、方法等可能差别很大，而且随着社会经济水平发展，如批量生产或是技术改进了，降低了修复材料成本，那么再按照以前不变的标准、方法等计算以后发生损害所导致的期间损害，就会存在偏差。同时，除了受经济发展水平的影响，“期间损害”的评估还受生态环境变化的影响，比如说，随着全球气候变暖趋势的加大，环境污染物随着温度的升高会发生变化，可能在自然界中很快地通过物质循环被“消化”，也可能反而导致损害的程度加重。这些因素都会对“期间损害”的评估结果产生影响，那么在司法鉴定的统一性方面将产生很大的问题。

其次，《中华人民共和国民法典》将于2021年1月1日起施行，当中规定了惩罚性赔偿。既然有了惩罚性赔偿，是否可以考虑用惩罚性赔偿来替代“期间损害”，而惩罚基数可以以鉴定评估出来的数值或者采用其他的赔偿标准来确定。

最后，建议标准的制定要有前瞻性，应提前考虑新型生态损害类型。

建议理由：随着社会发展，新的案件类型会越来越多，问题也是层出不穷，如对文物的保护、噪声、光、气候变化等一些新的生态环境损害案件将会增加。如果届时在标准当中寻找判定依据却发现没有，可能该《指南》的效力和作用会被打折扣。

2、针对各个标准具体的修改意见，见下方链接或点击阅读原文

http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4854/14199.html

以上建议，诚请生态环境部参考，绿会政研室将持续跟进《指南》修改进程以及后续该系列新标准的发布，并积极提供支持、协助。

文/慧子审/橡树编/Angel

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