【文章导读】对控制性详细规划司法审查及影响的探讨
习近平总书记最近中央全面依法治国工作会议上指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”。这清晰地表明法治是建立国家治理体系和提升治理能力的基本条件。城市规划不是法外之地，要发挥城市规划在城市治理中作用必须基于法治。在物权规则法典化的背景下，国土空间规划的建立必须基于不动产产权的激励、约束与界定，控制性详细规划改革与完善不可回避其所具有的法律属性。“有权必有责、用权受监督”，建立和完善国土空间规划法律体系不能回避对权力的司法监督。
在2007年全国人大通过《物权法》以后，城市规划的法律属性逐步显现。受监督是法治的一种表现形式，法治意味着城市规划权力的行使应当受到监督。对城市规划的司法审查一直是学界争论的重要议题之一。在2015年以前，由于《行政诉讼法》对司法审查的对象限定为具体的行政行为，城市规划作为一种抽象的行政行为不是司法审查的对象。但是，到2015年以后情况发生了变化。2015年修订的《行政诉讼法》将司法审查的对象由具体的行政行为改为行政行为，建立了对规范性文件的附带审查制度。在此背景下，对控制性详细规划的司法审查不再是一种学术探讨，其不仅是理论意义，也具有现实意义。
《行政诉讼法》的修改实际上是将控制性详细规划纳入了司法审查的范畴。对控制性详细规划司法审查是一种手段，其目的是促进控制性详细规划更好的履行法定职责，保护好公民的财产权利。记得在杭州规划局工作期间，在一次信访接待中，信访群众要求控制性详细规划中取消加油站，他们认为只要规划局发一个文，控制性详细规划就可以调整了。当他们将信访投诉到规划督察，在规划督察员耐心说服下，信访群众逐步理解了控制性详细规划。这既反映了当下社会对控制性详细规划法律地位看法，也说明了第三方在化解矛盾纠纷具有不可替代的重要作用。
然而，控制性详细规划的司法审查是一件困难的事。美国是一个可以对分区规划进行司法审查的国家，但考默萨在其著作中对分区规划的司法审查实践总结到，“对于大部分的地方规划决策事务，联邦法院和大多数州法院事实上都已经不再插手去干预了”。这说明了城市规划在维护公共利益与平衡社会利益所发挥的巨大的作用，以及司法存在的限度。从解决土地使用土地纠纷的本质上看，规划管制与司法审查的目标是一致的，但是手段与方式完全不同。规划管制是事前干预，而司法审查是事后干预。由于土地使用涉及巨大的社会成本，显然事前干预的优势十分明显。这也是规划产生的重要原因之一。从这一角度，完善城市规划制定、修改与实施的制度更为重要。
对控制性详细规划的司法审查存在难题，并不是说司法监督不重要。在现实中，随意编制或修改控制性详细规划的行为时有发生，不依据控制性详细规划进行规划许可的现象仍会出现。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。这就需要加强对控制性详细规划实施的监督。作为一种权力的监督方式，司法审查在规划管制中可以发挥重要作用，不仅促进规划部门更好地履行法定职责，而且是一种重要的争端解决机制。对控制性详细规划的司法审查目的不是限制控制性详细规划在土地使用管制中的作用，而是规范行政权力更好地执行相关的法律程序与规范，更好的保护人民群众的财产权利。
原文简介
《对控制性详细规划司法审查及影响的探讨》刊于《城市规划》2020年第11期P38-P44
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封面图片源自中国政府网