【重点文章】谭 荣 | 自然资源资产产权制度改革和体系建设思考

新技术的应用、社会新价值的形成，不断塑造着自然资源资产属性的动态变化。以前“不值钱”的“绿水青山”，也能转化为 “金山银山”。以前无人问津的荒山荒滩、未利用土地、国有农用地等，也产生了厘清所有权、使用权、收益权和处分权等产权体系的诉求。表面上，这些自然资源产权制度在内容上的不完善、权利上的冲突、执行不到位等现象，可归咎为法律不健全、治理体系和治理能力不足等原因，但实际上更与产权制度变迁滞后于发展进程有关。如何适时根据自然资源利用过程中出现的新价值和新问题来界定、理顺相应的产权内容、结构和体系，是健全完善自然资源资产产权体系的前提。

目前全民所有自然资源所有者权益并未能有效落实，委托代理制度仍不健全。改革开放的前三十多年间出现的国有建设用地利用效率降低和生态环境破坏等问题，本质上就是因为央地之间出现了委托代理问题。地方政府与中央政府在实现土地经济价值和保护非经济价值上出现了一定的分歧。同样，作为农民集体共有的集体所有自然资源资产，也面临委托代理困境：究竟谁可以代表集体行使所有权？若由村委会行使所有权，则面临类似“政企不分”的问题；若由集体经济组织行使所有权，则还要解决如何依法落实农村集体经济组织特别法人地位的问题。产权主体不明确，很难推进集体所有者权益的确权、农村集体资产股份制改革，也难以增强集体的管理和经营能力，同时保障集体经济组织成员享有公平公正的合法权益等。

自然资源利用具有明显的整体性的特征。然而长期以来，我们国家采取的是以单要素为主的治理体系，各类自然资源治理处于行政上的分割状态。这种方式在初期可以降低制度成本和行政成本，但也放弃了整体治理带来的系统效益，放任了单要素治理引致的负外部性。尤其是近年来，单要素治理在生态系统上的负面效应逐渐显现。比如，僵化执行“耕地占补平衡”等政策要求，不仅在实际的操作中常面临自然空间上的制约、不同职能部门间的掣肘，也易使整个资源系统的生态系统服务价值受损。

由于行政模式的路径依赖，即强调“从上向下”监管而轻视充分赋权以唤醒社会协同治理，使空间用途管制与自然资源资产产权之间的矛盾面临加剧的可能。这实质上是自然资源资产产权（个体权利）与空间用途管制（公共权力）之间的关系协调问题。在全民所有和集体所有两类所有制下，空间规划和空间用途管制作为公共权力，不仅起到约束各类自然资源资产产权主体权益的作用，更是界定和赋能各类主体的权益的重要途径。但实践中因对传统规划约束作用的路径依赖，造成公共权力对个体权益赋能不足，不利于推动自然资源资产的保值增值，更不利于形成社会参与的多元治理格局。

有偿使用制度在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面已发挥了积极作用。然而，经营性自然资源资产经济权益的界定、实现和保护及其相应的市场机制仍然存在着一系列难题。一是部分自然资源有偿使用的定价机制缺位，导致资源使用权市场化配置程度低，国家或集体的所有者权益未能有效实现。二是市场交易机制不健全，阻碍了资源的转让权实现和资源优化配置。三是目前的增值收益分配机制仍有不合理的地方，导致部分主体间的分配不公平。四是弱势主体权益的保护机制匮乏，其用益物权得不到有效保障和实现。

因为缺少有效的价值实现机制，公益性资源的保护和修复供给不足。现实中政府的生态补偿方式既给财政带来巨大压力，也难以促进行为人内生激励形成。而且现行的体制机制也不利于激励地方政府做好公益性资源资产的保护和修复。此外，即使单个自然资源要素的保护修复是充分的，对于整体经济社会和人类的可持续发展也可能仍是不充分的。从可持续发展的要求来看，资源保护修复的目的不是为了开发利用更多的资源，而是尽量避免不必要的开发利用。一些地方政府过度关注如何将“绿水青山”转化为“金山银山”，可能是舍本逐末，不仅不利于自然资源及生态系统的稳定，甚至还会威胁到人类的可持续发展。这说明生态文明的价值观仍需普及。

这对经济社会发展中的利益格局重塑提出了新要求。如何在提升资源利用经济效率的基础上，让资源经济价值通过再分配的方式来解决不平衡不充分发展的问题，如何在“绿水青山本身就是金山银山”的系统观下，保障、显化资源系统的存在价值、生态服务价值，都是当前自然资源资产产权制度改革的价值导向。

产权制度受到行政的体制机制、执行过程等因素影响。这种逻辑揭示了自然资源产权制度分析的三个维度，即价值导向影响体制机制，而体制机制进一步影响产权制度。实践中，自然资源资产的行政管理体制机制对产权绩效产生深刻的影响，同时也催生出新的产权制度。因此，自然资源资产产权制度改革需要关注体制机制对于产权制度的作用过程。其中，需要重点关注政府纵向和横向间的关系的影响，关注市场与政府的角色定位，关注自然资源经济价值和生态服务价值的冲突和协调等。

产权制度改革需要闭环治理，即通过绩效评价来不断调整改进产权制度本身。效率、分配和损耗，是评价产权制度的三个维度。效率，是指产权制度是否满足最大化自然资源资产效益的目标。分配，是指产权制度是否满足既定的收益分配目标，即通过产权制度创新满足特定主体的利益诉求。损耗，则与制度成本、交易成本有关。比如，在宅基地入市中出现的不同入市模式，实际上揭示了不同的制度成本。根据特定的地方情景需要选择最合适的治理结构来降低产权制度损耗，是治理能力现代化对自然资源资产产权制度改革提出的要求。

具体包括：在主体上，需界定自然资源所有权及使用权等权利主体，以及不同主体间的关系；在客体上，需界定不同类型的自然资源的系统关系，促进“山水林田湖草”生命共同体的建立；在内容上，需明确不同产权的权利束的配置，即形成产权的横向体系；在体制机制上，需针对自然资源资产界定从国家治理体系到具体产权制度再到实施机制的体系，即形成产权的纵向体系。

对于集体自然资源资产所有权委托代理的治理体系，则需进一步落实集体经济组织特别法人资格，鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司，从而在农村集体资源资产所有权不变的前提下，通过完善和强化各类用益物权，使农村集体资源资产所有者权益实现最大化。

管制不仅仅是约束，还有赋权和促权的作用。在管制中明确权利，不仅有利于管制的合法性和规范性，也有利于形成多方共治的格局。对此，需要处理好三类问题。一是如何科学约束。即如何将不同尺度、不同类型的自然资源资产实现统筹管制。二是如何有效赋权。这需要根据全国、区域（流域）、地方三类自然资源开发利用过程中公共利益与个人利益之间的矛盾，重点建构空间用途管制制度下的空间发展权权利体系。在保留必要的用途管制权的基础上，充分赋能资源资产产权，实现国家、集体和个人利益的一致和最佳。三是如何创造弹性。如何通过空间发展权交易等制度设计，寻求规划管制的刚性与弹性的平衡。而分析体制机制对空间用途管制制度的实施影响及其绩效评价，有利于厘清当前自然资源资产的空间发展权益，并为奠定空间发展权市场交易提供条件。

具体需要处理好三类问题。一是要提高有偿使用定价机制的市场化程度，提升经营性自然资源资产使用权的配置效率；二是健全转让权的市场交易机制，节约经营性自然资源资产转让权的交易成本，降低资源优化配置过程中的损耗；三是改进收益权的分配机制，实现经营性自然资源资产增值收益的公平合理分配；四是完善经营性自然资源资产的弱势权利主体的权益保护机制，有效保障弱势群体的使用权、转让权和收益权。

要合理引导公益性自然资源资产价值实现，不仅要辨析公益性自然资源资产的价值内涵，还需要通过在国家、地方两个层面建立政府主导、自发市场补充和自组织治理的非经济价值实现机制。为此，一是要建立公益性自然资源资产价值核算体系，为我国公益性自然资源价值核算实践提供标准化、规范化的估算框架。二是探索公益性自然资源可转化为生态产品的价值实现机制，包括政府购买、市场直接交易、政府管制下的政府间交易、以及政府管制下社会主体参与市场交易等四类实现机制，为可持续性转型引导公益性资源资产价值实现提供政策工具箱。