相关条文违反道路设施与交通安全的客观规律，不符合我国道路标准规范的实际情况

第三十四条规定“新建、改建、扩建道路......等道路配套设施，应当符合有关技术标准和规范，确保符合道路交通安全、畅通的要求”，违反了道路基础设施与交通安全之间地客观规律，并且脱离了我国相关工程标准规范的实际情况。

1) 虽然，道路建设与管养在保障交通安全和畅通中发挥着重要作用，但仅凭道路设施本身，并不能确保道路安全、畅通。任何道路设施只能保障在正常情况下（正常的天气、正常交通量、合规车辆与驾驶员、合法驾驶行为等）的安全与畅通要求。道路与设施只是保障交通安全的必要条件之一，而非充分条件。

2) 尽管上述法条起草时的目的，可能仅在于阐述道路及设施建设、管养、维护的原则性目标要求，但由于条文内容设置不严密，全国多地涉路案例均依据本条规定错误地“从目的反推条件有责”，即不论管养单位是否履职尽责，只要出现事故或拥堵，便裁决道路建设和管养单位有责任。

3) 我国道路及设施标准规范的内容总体上分为两大类：一类为强制性条文，数量较少；另一类为推荐性条文，数量较多。其中，强制性条文是工程设计、建设与管理中必须执行的规定，这些规定一般与交通安全或工程结构安全等密切相关。而推荐性条文则一般为允许因地制宜、灵活采用的内容，其目的往往主要在于节约工程规模、节约资源等方面。简而言之，道路标准规范中的推荐性条文，是明确允许不执行的。但不论执行或不执行，推荐性条文并不直接影响道路通行中的交通安全性。

4) 值得注意的是，在以往由公安交管部门独立开展的各类“道路交通安全隐患排查治理”工作中，存在众多将道路标准规范中推荐性条文，错误地按照与安全相关的强制性条文对待的情况。例如：在2019年公安交管部门发布的《公路交通事故多发点段及严重安全隐患排查工作规范（试行）》中，就存在多处将推荐性条文当作强制性条文对待的情况。这明显是对国家和行业标准、规范的错误理解与引用。

5) “安全、通畅”原本就是每一本国家或行业技术标准、规范编制的核心目标和关键内容。只要道路与设施设计、建设等满足相关标准和规范，就必然满足了正常条件下安全、通畅的要求。因此，在上述条文中无需重复强调“确保符合道路交通安全、畅通的要求”，重复反而导致了对条文的片面解读现象。

建议第三十四条中删去“确保符合道路交通安全、畅通的要求”的内容，同时，明确“道路及配套设施应符合国家和行业强制性标准、规范”。只有强制性标准才是与交通安全相关的控制性标准，也是法律及司法解释在司法实践中认定有无责任的唯一标准。

相关条文不符合我国道路建设与管养程序、体系和机制

第三十五条规定“......道路及设施要根据交通事故情况和交通需求及时调整”。该条要求对于道路建设与管养单位而言，明显不符合我国道路设计、建设与管理的程序、体系与机制。

1) 以我国高速公路建设程序为例，无论是纳入国家高速公路网或地方高速公路网的建设任务，还是因为交通需求变化对既有公路实施改扩建的工程，都属于国家和各级政府决策范畴的事情，其关键的决策者是各级政府。高速公路建设与管养企业，并不能独立根据事故和交通需求及时决策实施道路、设施的改造或扩建（对应上面的“及时调整”要求）。

2) 另外，按照我国公路管理养护体系和机制，无论是收费的高速和一级公路，还是不收费的国省干线公路，在收费和养护资金使用上，全国采用“收支两条线”的管理体系和机制。道路建设维护的资金是由国家和地方财政根据预算拨付使用。管养单位不可能在未获得相应批复资金的前提下，自主完成一些地质灾害或水毁等引起的恢复工程。

 公路养护作业

3) 因此，假如出现道路规划建设不合理，假如存在道路设施改造不能完全适应交通需求发展，假如出现道路设施受自然灾害损毁未能及时恢复，也不能囫囵吞枣地把责任完全归咎于道路建设和管养单位。我国道路建设与管养程序、体系和机制决定了“用路者与建设和管理方之间并非简单的、消费者与服务提供方的合同关系”。如果政府决策和资金拨付方面延迟或滞后，道路建设与管养单位也只能是“巧妇难为无米之炊”！

4) 在全国已经发生多起涉路案件中，有法院不管道路管养单位是否已经履职尽责，只因未及时修复道路与设施损毁、灭失、发生故障，而裁决道路建设和管养单位承担法律责任。一些管养单位尽管处处谨慎，尽职尽责，仍然被无辜处置。

公路灾害恢复

修订第三十五条，明确道路规划、设计、建设和改扩建应按照国家或政府主管部门发布的相关建设程序进行；明确道路巡查、维护应按相关要求进行，对发现道路及设施损毁、故障、灭失等各类可能影响通行安全的情况，应依照相关巡查和管养制度或规范，及时进行修复或恢复。

相关条文脱离道路管养维护的客观实际情况

第三十四条、第三十五条规定道路及设施出现缺损、灭失、坍塌、水毁等情况时，一律要求“及时修复”。虽然在脱离具体案例时，这里的“及时”可能仅代表“尽快”的意图，但司法实践中常常把“及时”当做“随时”裁决。近年来，因为夜间道路损毁或路面抛洒物引发事故向道路管养单位索赔，已经成为常态化趋势。

1) 客观上，对道路及设施的巡查和维护，只能按照合理的巡查制度和时间频率、周期进行，管养单位根本无法做到全天候、全年24小时、无间隙地“随时发现、随时处置”。何况，很多车辆抛洒物、遗落物出现在夜间，很多道路地处深山、戈壁等人烟罕至的偏远地区。

2) 一些道路及设施在运营阶段发现的问题，例如，因自然灾害、路面重载交通等出现边坡垮塌、桥梁损毁、出现严重车辙等情况，修复往往非常困难。很多时候，除了上文提到的资金到位，还必然需要一定的时间周期，才能完成修复工程。

3) 因此，原相关条文规定明显不符合道路巡查与维护的客观实际情况。我们不能简单、笼统地要求“及时修复”，而应该区分情况，分别对待，不能一概而论。一个井盖灭失有条件几小时内修复，但一段公路水毁修复却可能需要几个月！

修改第三十四和第三十五条等相关条文内容中关于“及时”的文字表述，修改为“应依照相关巡查和管养制度或规范，及时进行修复”。

关于架空桥梁设置警示标志的要求脱离了事故环境条件

本次（建议稿）第三十五条中新增加了“道路为架空设置，两侧及中间存在跌落危险的应当设置警示和禁止标志”。显然，这是针对曾发生的“高速公路缝隙吃人事件”提出的，但本条规定除了名义上做出了“警示”，实际上却不符合跌落事件的实际情况，且不具备实施的条件。

1) 近年，我国确实数次发生了行人非法穿越高速公路桥梁、乘客为避险翻越高速公路桥梁而引发“跌落桥下”的伤害事件。但此类事件一般发生在夜间，尤其是大雾等条件下。因为光线昏暗，才会引发车辆连环追尾；还是因为光线昏暗，人员在避险时才未能识别桥梁护栏外的情况，导致跌落伤害。那么，在这种情况下，桥梁上设置的警示和禁止标志自然也难以辨识，自然无法发挥警示作用。

2) 高速公路高架桥梁大多处于野外，长度从几十米到几十公里，而事故可能发生在任意位置，警示和禁止标志不具备实施的条件。无论是桥头设置，还是间隔设施（即便间隔100m），也难以让行人在上述特殊环境下清晰识别。

3) 高速公路是专供汽车通行的道路设施。全世界的高速公路在设计和管理上都没有（也无法）考虑行人穿越、翻越等工况条件。其他国家高速公路高架桥上从未曾出现过这样的做法和需求。

某高速公路高架桥图片

建议删去本条中新增加的上述内容，或仅要求城市区域路段的高架桥设置警示和禁止标志。

相关条文缺少关于避险车道使用的具体规定

《道路交通安全法》和实施细则等均未提及避险车道，间接导致一些驾驶员不掌握避险车道的功能和作用，甚至由此引发了重大伤亡事故。在2018年发生的甘肃兰海高速11.3重大事故中，事故货车在失控后“五过避险车道而不入”，最终酿成15人死亡、数十人受伤的重大损失。

1) 我国部分高速公路和一、二级公路的山区连续性下坡路段，从以人为本、宽容设计的理念出发，已经设置了一定数量的避险车道。但结合避险车道使用和货车失控事故情况，确实有不少驾驶员不了解避险车道的功能和用途，致使避险车道的功能未能完全发挥。

2) 避险车道是一种被动性、宽容性安全设施，事故车辆在驶入前已经处于失控状态。因此，设置避险车道并不能防止车辆失控，也不能完全保证失控车辆“毫发无损”，其主要目的在于尽可能地减少事故危害，尤其是失控车辆对道路上其他车辆和人员的危害。

3) 为普及避险车道相关安全知识，引导货车驾驶员正确使用避险车道，发挥避险车道减少、减轻事故危害等方面的功能，建议在相关章节增加关于避险车道使用方面的条文规定。

建议在第六十条后增加：货车在下坡路段出现制动故障时，应立即采取可能的措施制动停车；若遇有避险车道时，应立即驶入，减速停车，避免对其他车辆和人员产生更大危害。中小型客车和行人等不得在避险车道入口位置停车、滞留。

相关条文未明确公安交管部门在维护道路交通秩序、疏导拥堵中的职责

第四十六条等对公安交管部门在维护交通秩序、疏导交通拥堵等职责的界定要求过于模糊（用词上“可以采取、可以实行”）。现条文规定不能起到督促公安交管部门积极维护正常交通秩序、主动应对交通拥堵问题的目的。

1）随着我国城镇化发展进程，各级城市汽车保有量快速增加，道路拥堵现象日趋严重。当然，这是世界上每一个处于工业化快速发展期国家（尤其是城市）必然面临的客观规律。而及时、主动采取有效的交通管控和指挥疏导等措施，是改善交通拥堵形势、提升交通安全性的最重要措施。

2）按照国务院对公安交管部门的职责划分，维护交通秩序、疏导交通拥堵等的职责在于公安交管部门。并且，在各大城市，公安交通部门日常的主要工作就是维护正常的交通秩序，处置各类道路交通拥堵问题。但《道路交通安全法》（建议稿）全文却恰恰缺少对公安交管部门此项职责的界定和要求（这应该属于明显的缺项性质）。

3）本法（修订建议稿）相关章节明确了交通参与者、交通运输部门等的权责，明确了公安交管部门在交通执法、事故处理中的权责，但是未明确公安交管部门在维护道路交通秩序、疏导交通拥堵中的权责。

修订第四十六条，明确“各级公安机关交通管理部门应主动研究道路交通问题，积极维护正常的交通秩序，及时巡查、处置各类交通拥堵现象；且应根据道路和交通流量等具体情况，及时采取必要的交通管控和指挥疏导措施”。

相关条文遗漏了公安交管部门和人员在事故中可能的责任

本法（修订建议稿）的一个重要变化，就是在第八十五条中修订增加了交通事故中车辆及配件、道路及配套设施等存在不符合相关法规标准、且与事故损害有因果关系时各方的赔偿和法律责任，包括相关产品生产、制造和工程建设、养护、管理等单位及个人，但却遗漏了公安交管部门或人员可能存在的责任。

《道路交通安全法》（修订建议稿）

1）首先，交通信号灯属于道路附属设施，而本法第三十三条明文规定交通信号灯由公安机关交管部门负责设置。那么，如果交通信号灯损毁、故障等与事故有直接或间接因果关系时，公安交管部门自然应该与其他部门一样同等承担相关的赔偿或法律责任。

2）其次，交通事故危害包括一次事故危害和二次事故危害。一次事故处置不当、不及时，则可能引发二次伤害。若公安交管部门未能及时巡查、纠正违法行为或车辆，直接或间接引发事故，或在一次事故发生后，未能及时正确处置（例如：未及时实施尾部警戒和必要的交通管控措施等），与二次事故或危害存在因果关系时，也应承担对应的责任。而且，这种情况并非只是假设，之前的很多重大事故调查结论已经足以证明。

我国道路交通事故直接原因统计图

修订第八十五条，增加上述公安交管部门和人员在交通事故中的相关责任。

附则中对“交通事故”含义的描述遗漏了“环境和管理因素”

本法（修订建议稿）还有一处修改值得关注，即第八章“附则”中修订了关于“交通事故”的含义描述。本次修订取消了“意外造成”的因素，但增加了“机件故障因素”和“道路缺陷因素”。但笔者发现，这里明显遗漏了“环境和管理因素”。

《道路交通安全法》2004版原文

《道路交通安全法》（修订建议稿）

1）众所周知，道路交通事故涉及人、车、路、环境与管理等多方面因素，并且常常是多因素的耦合作用结果。而在各类安全生产活动中，对人不安全行为和对物的不安全状态实施有效管理，是有效切断事故发生链条、减少事故危害最重要、最有效的措施。

2）如本文第七条所述，在道路交通事故的一次伤害和二次伤害中，对人和车的执法、管理、对事故的及时处置等管理因素，发挥着至关重要的作用。如果《道路交通安全法》修订，拟将“道路设施”等间接因素纳入交通事故的定义之中的话，那么，必然还应该将“环境因素”和“管理因素”一并纳入定义之中。

3）基本常识告诉我们，现实中确实有部分交通事故单纯是由于冰雪雨雾等恶劣的气象条件导致的，也有事故是由于地震、海啸等不可抗力直接导致的，与人员、机件、道路和管理等因素无关。

参照上述意见或国际惯例，修订第八章“附则”中关于“交通事故”含义的描述内容。

建议通过立法推动独立事故调查程序

本法（修订建议稿）第三十五条与上一版比较，虽修改了公安交管部门可以直接认定道路设施安全隐患的条文内容，但并未明确如何开展事故调查。而没有经过独立科学的事故调查（程序），当地政府自然无法、无从“及时作出处理决定”。

1) 长期以来，除重特大道路交通事故外，我国交通事故调查主要由公安交管部门负责。但实际上，交管部门并不具备开展车辆、道路设施等因素调查的专业基础。特别是交管部门既承担交通安全管理的主要职责，又牵头开展事故调查，“既是运动员，又是裁判员”，引起了一系列的矛盾和问题。

例如：我国长期存在仅凭交通事故数量和严重程度，就简单认定道路及设施存在安全隐患的做法。这种做法违背基本的事故致因理论，不科学，不严谨，不仅造成一些事故多发路段反复整治的现象，而且使得我国交通安全治理长期偏离在“重设施、轻管理”的错误方向。

2) 交通安全不仅与组成交通系统的人、车、路等因素相关，还与环境和管理等因素密切相关。为举一反三，防患于未然，事故（深度）调查势在必行。但事故调查必须覆盖人、车、路、环境和管理等多个方面、多个专业，必然需要公安交管、交通运输、应急管理等相关部门参加，需要多领域专家和专业技术人员参加。

3) 美国从1967年开始，就成立了第三方调查机构——美国国家运输安全委员会，独立开展各类运输安全事故深度调查。该机构由来自各领域的独立专家组成，其工作不仅在于确定事故发生时的条件和环境，确定导致事故的原因，更重要的是提出预防同类事故的措施建议。

4) 另外，历史交通事故数据是开展交通安全研究的关键基础。而时至今日，我国仍没有用于交通安全研究的事故数据（库）系统，仍未建立多方共享的数据共享机制。这导致我国交通安全领域的科学研究长期缺乏基础数据支撑，常常处于“纸上谈兵”、“脱离国情”的浅表层面，落后于发达国家，也明显落后于今天“信息化”、“大数据”的时代环境。

建议通过完善《道路交通安全法》，推动建立历史交通事故共享研究机制；建议参考美国事故调查机制，明确各级政府应组织相关行业专家，成立独立事故调查机构，推动科学化开展独立道路交通事故调查程序。

编后语：

以上笔者结合我国道路建设、管养以及工程标准、规范等实际情况，本着客观、科学、实事求是的原则，为进一步完善《道路交通安全法》反馈的部分意见和建议。限于笔者认知有限，本文难免有不妥或错误之处，欢迎批评指正。

中交第一公路勘察设计研究院

郭腾峰

2021年4月6日

 编辑：苗挺节

 审核：余大鹏 范圆圆

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