【重点文章】岳文泽等 | 国土空间规划视域下土地发展权配置的理论思考

1.1 土地发展权的概念界定

 中国当前广泛尝试的土地发展权配置转移实践本质上是一种行政许可的转移，是“规划上的土地发展权”。土地发展权配置受制于空间规划，亦脱胎于空间规划。因此，空间规划的核心内容之一，可以说就是通过公权力配置土地发展权。基于此，本研究将重点探究中国土地发展权的多维属性。首先，在客体层面，土地发展权以“变更土地用途之权”和“向三维纵深方向延伸”为表征，是国土空间规划的客观基础。其次，在权利主体层面，土地发展权以利益平衡为导向，涉及中央、地方、市场和个人等多方利益，是国土空间规划实施的机制保障。最后，在治理结构层面，土地发展权与自然资源管理体制紧密耦合，具有层级结构和尺度特征，土地发展权配置是国土空间规划落实的主要手段。

1.2 土地发展权配置的基本内涵

在中国空间治理体系和治理能力现代化的进程中，对空间和空间发展权利的认知不断深化，相应地，土地发展权配置的内涵也得以拓展和延伸。为此，本研究将从土地发展权配置的内容、形式、以及收益分配三个方面对土地发展权配置的内涵进行解读。

1.3 空间规划变迁下中国土地发展权配置的历史演进

梳理不同空间规划模式下土地发展权配置模式，对于厘清土地发展权配置的时代特征、明确转型逻辑十分必要，本研究将改革开放以来中国土地发展权配置演化划分为三个阶段：

2.1 配置对象：全域、全要素、全流程统筹

首先，国土空间规划要求建立统一、覆盖全域、以“三区三线”为核心的空间规划分区，并以此作为空间用途管制的依据。意味着土地发展权的配置不再仅围绕“指标”进行，而需立足于以“三区三线”为基础的用途管制分区及管制规则为核心的政策工具；其次，国土空间规划要求土地发展权配置要在“生命共同体”理念下，厘清各类自然要素之间及其与社会经济要素的相互作用规律，制定面向全要素、系统性管控的土地发展权优化政策。最后，为确保国土空间规划的有效施行，土地发展权配置需实现全生命周期管控，即建立“编制—评估—监管—问责”制度闭环，覆盖规划编制、实施许可、层级协调、监督管理全流程。

2.2 配置结构：构建部门协调、传导通畅的内在机制

优化土地发展权配置结构，确保各层级不同主体的权责利相协调，是规划实施的根本保障。国土空间规划体系构建了“五级三类”的土地发展权配置总体架构，但由于央地、部门等价值取向不同，纵向与横向上土地发展权的配置结构都未厘清。这要求各层管理主体发挥各层次、各类别规划功能，明确贯穿全局与自行安排的内容。纵向上，深化“放管服”改革，同时强化土地发展权配置结构与政府事权层级衔接性。国家、省级层面重在把握土地发展权宏观配置结构，例如主体功能定位、“三线”划定原则等；市县层面则聚焦土地发展权规模、区位、属性等微观落实，强调传导性与实施性。横向上，厘精简规划层次，确保土地发展权配置的集中统一。具体地，将总体规划作为详细规划、专项规划战略引导，既要落实刚性传导内容保障公共利益，又要划定弹性留白空间兼顾市场运行。此外，通过建设“多规合一”信息平台，将以往多部门“串联式”配置变为“并联式”配置，总体上形成区域联动、部门协作、传导通畅的配置模式。

2.3 配置手段：形成政府与市场互补，“刚弹并济”的工具体系

明晰政府与市场边界，形成“刚弹并济”的配置体系是提升空间规划效能的核心保障。结合中国渐进式的改革历程，应以“看得见的手”引导“看不见的手”，让多元主体积极、合理参与土地发展权配置。行政配置层面，探索在激励约束兼容条件下，确保土地发展权配置符合社会整体利益。以正负面清单相结合的方式明确“不能做什么、可以做什么、怎么做”等问题。在市场配置层面，满足中心城市、重点城市群建设用地需求同时将城镇化、工业化红利转移给欠发达地区。以全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市政策为纽带，构建重点保护地区和重点开发地区之间的土地发展权对接机制，建立兼顾国家、集体、企业和个人的土地收益分配格局。

3.1 行政主导初始配置：规模控制、空间分区、属性变更的统一

3.2 市场主导的二次配置：“存量”与“增量”结合框架

在土地发展权初始配置的“底盘”上，充分借鉴现有土地发展权转移制度，设计“发送方—接收方—调节方”三方联动的土地发展权交易体系，实现二次配置。

3.3 初始配置与二次配置的衔接：土地发展权规划

根据上述设计，土地发展权转移遵循着从政府到市场的两次配置。行政配置以公共利益最大化为取向，是国家落实宏观调控的重要手段。市场配置则在行政配置基础上，以效率优先为准则，旨在实现空间资源最优配置。为衔接行政配置与市场配置，保障规划严肃性同时使得配置更为高效、规范，以土地发展权规划为抓手，建立二者的衔接机制。

从规划定位来看，土地发展权规划应当在市县级国土空间总体规划基础上，作为专项规划管理，是市场交易开展的核心依据。在编制环节，应与本级规划分区相衔接，将一定比例区域划入发送方（保护区、整治区）与接收方（开发区、提效区），明确一定时期内可转移土地发展权总量与接收上限。在实施环节，重点结合不同时期、不同区域国土空间用途管制政策，在总量约束情况下，适时调整不同类型土地发展权结构与比例关系，增强规划实施弹性。在监管环节，由上级政府负责监督发送方、接收方实际开发保护和收益分配情况，如发送方地区耕地数量、耕地质量是否合格，资金是否落实；接收方超额开发后对于规划其余内容执行是否达标等。