王明远：需清醒地认识有关气候变化的政治和政策确定性|碳排放权交易管理暂行条例（草案)讨论会学术资讯

关注中国绿发会，订阅绿色未来

2021年4月21日上午，由中国绿发会法工委和政研室牵头举办的“《碳排放权交易暂行条例（草案）》讨论会”在京召开，围绕碳排放权交易实践问题和建议、《草案》研讨建议与意见进行重点分享并展开互动讨论。此次会议在绿会融媒百家号、微博、B站等进行视频和图文直播，有7000余人在线参加了该会议。以下是清华大学法学院王明远教授的发言要点，分享给大家：

我简单谈两个方面内容：第一，是大的方面；第二，是非常具体的问题。

第一，大的方面。该《草案》叫《碳排放权交易管理暂行条例》，不太理解为什么叫暂行条例？碳排放权交易管理的法规采用暂行条例的形式，我不明白是什么用意，还需要进一步了解。

对碳排放权交易，大家有不同的理解和看法，其实就是应对气候变化的碳排放权市场或者碳交易。而气候变化，现在看来，从国际到国内，尤其是结合新上台的美国拜登政府，应当是一个受到高度重视的问题，或者说气候变化在国际上的政治确定性是无疑的，而在我们国内，党和国家对气候变化问题高度重视，是基于对我国经济、社会发展等的综合考虑，结合全人类共同的气候安全考虑，这没有问题，但是我们还必须要清醒地认识到，关于气候变化的政治确定性、政策确定性，包括国际条约公约层面的以及国内法律政策层面的确定性，并不等同于科学确定性。在气候变化的科学确定性方面，仍然存在争议，有一定的怀疑。总体上来说，全球性的碳市场，在《京都议定书》得以确立，当时的情形是美国的主张压倒了欧洲的主张。美国是环境市场主义、环境资本主义的立场，强调市场机制；欧洲坚持的是环境社会主义的立场，强调总量控制和碳税等强制性的公法干预手段。但是美国在气候变化《京都议定书》谈判时压倒了欧洲的主张，有一个非常重要的理论和实践前提，那就是科斯定理的支撑以及美国在“酸雨计划”里所取得的成功。他们把这种理论和国内的实践，把环境资本主义、环境市场主义的理念和制度推广到国际社会，以至于《京都议定书》确立了碳市场的机制。

现在来看，碳市场的建构和运行所需要的前提，很多方面即便是在欧美发达国家也是非常脆弱的。比如说交易成本为零或者是无限接近于零，根本做不到；另外，所谓的碳市场、碳交易在本质上是一种市场的交易，同时首先是非常精细、非常复杂的一套行政管理制度。从立法到实施，再到碳市场的建构、运作和管理，碳市场完全是一种“人造市场”，是基于行政管理做出的，实际上是一套非常巧妙的行政管理体制、行政管理制度。在这一点上，即便在欧美等非常成熟的市场和法治体系之下，碳市场的运作都有很大问题，在我国建构和运行碳市场，很多基础的经济、行政的前提和能力是不具备的。因此，如果我国碳市场能够成功的话，那我觉得非常令人惊奇；如果失败的话，一点都不会令人惊奇。从这种意义上来讲，最有效、最可行的一种应对气候变化的思路，就是碳税或者是行政管控，而不是碳市场。我们是社会主义国家，从可行性、功效性来说，应当是碳行政管控、配额和碳税手段，而不是碳市场。

另外，温室气体、气候变化，对我国的影响实在是太大了。我写过一篇文章，题目叫《“三国演义”：关于气候“暖战”的一个分析模型》，讨论中美欧的气候“暖战”问题。欧洲、美国和我国的发展阶段是有差异的，在产业结构、能源结构方面也存在根本差异。美国前总统特朗普曾经强调，气候变化是中国人编出来的话题，用来限制和打击美国的产业发展。其实这种说法应当反过来，气候变化很可能是西方人编出来打击中国制造业的“阳谋”。欧美推进气候变化应对，一方面产业结构高度轻型化，另一方面能源结构也主要是清洁能源。美国页岩油、页岩气产业革命成功之后，煤炭的使用量会大大下降，能源结构会进一步清洁化，气候变化的压力会越来越小。我在2016年写关于气候“暖战”的“三国演义”这篇文章，当时是比较担心欧洲和美国联手在气候外交上对中国施压，要求我国实行严格的气候变化管控，这涉及到我国的经济产业发展空间、发展方向、发展规模、发展速度和强度等，涉及到我国的发展权问题。2010年我在《中国法学》上发表《论碳排放权的准物权和发展权属性》，对这一问题进行理论分析。现在我国以煤为主的能源结构，以重化工为主的产业结构，决定了我国在应对气候变化的问题上，如果强力、大面积推行，制造业的成本会是非常之高的，使得我国的制造业面临更大的困境。我国制造业升级面临欧美的打压，同时传统制造业面临东南亚等发展中国家的追赶、挤压或替代。这种情况之下，我国气候变化的推进速度、强度、范围、方式等，还要冷静务实，否则，对我国制造业打击会非常大。

第二，具体问题。我国在面对气候变化等第二代环境问题的时候，还同时面对雾霾、水污染、土壤污染、有毒化学品污染等第一代环境问题，这些严重威胁人的身体健康的第一代环境问题没有得到有效解决，则肯定要把重心优先放在这个地方，这属于“里子”问题，是更实在、更迫切的问题。而气候变化也具有重要性，应当是属于外部“面子”问题，更多是外交领域，需要而且可以“长袖善舞”的领域，也是目前我们国家和西方尤其是和美国能够找到利益和价值“交集”的重要领域，在这点上可以有所作为。但是，如果把重心放到强力推动气候变化应对，相对忽略雾霾等第一代环境问题，那显然是本末倒置的，是不可理解、不能接受的。另外，就是把气候变化管理放到生态环境部，而不再是放在国家发改委，有利于协调第一代环境问题和包括气候变化、生物多样性等在内的第二代环境问题，对这些问题的整体协调、决策和非常系统的整合，有利于避免或尽可能减少部门之间协调上的问题。以前也曾经对相关文本提了很多建议，有的已经被吸纳进去，比如“交易产品”就从企业资产改为碳排放配额等，这些显然是比较合适的。

还有，《草案》第四条规定“职责分工”，主要涉及生态环境部和省级生态环境主管机关的职责，同时也提到其他部门，比如国家发改委、工信部、国家能源局等，但是第四条的规定也是有很多问题、漏洞。通篇来看，监督管理职责和职能分工只重点突出生态环境部门。有的相关主管部门，在后面的条文也提到，比如第22条提到县级生态环境部门，这在第四条没有。另外，后面条文里提到，除了发改委、工信部、能源局之外，还有其他的，比如市场监管部门，中国人民银行，以及证券监管部门等，但是这些部门在第四条职能分工中应当处于怎样的位置？应当承担怎样的职责？也没有提及。

总之,《草案》涉及生态环境部门、发改部门、工信部门、能源部门，又有市场监管、证监会、银保监会、中国人民银行等部门，这些部门之间到底是什么关系？在碳市场的建构和运行、管理中扮演怎样的角色？如果这些都理不清，碳市场不可能运作起来。碳市场不是自生自发的传统市场，而是一个人工建构的市场，是非常精细化的“装置”。谁来运作？谁来管理？谁应当承担什么角色？干什么事情？这些都需要规定清楚。否则，比如“防止过度投机”？“操纵碳市场交易”等，如何会同有关部门查处？“信用惩戒”、“过度投机”，到底谁来管更合适？是生态环境部门，证券管理部门，还是银行业监管部门，市场管理部门？总体来说，生态环境部门主导，主要在于碳排放的许可、监测等；而作为一个“人工市场”的建构和运作，生态环境部门、市场监管部门、银行和证券监管部门等，如何分工合作、协调配合，需要理清楚。如果监督管理体制都没理顺，制度工具谁来用？工具箱怎么用？再有，建立和运行国家碳排放交易基金制度，财政部的功能地位是什么？也没有规定。显然，该《草案》还是较为粗糙的。

请批判。谢谢！

整理/泓嘉一审/子舒编/sakura