【文章导读】中国城市群空间规划的历史演化与空间逻辑——基于新国家空间视角
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研究缘起
近年来，“城市群发展”作为中国区域发展的核心战略，被中央确定为新型城镇化的主体形态。然而，城市政府仍遵循行政区经济的路径依赖，区域治理呈“碎片化”，制约区域协同发展。因此，城市群空间规划被广泛编制与实施，成为修复治理碎片化的重要调控工具。
新国家空间理论虽主要关注西方城市与区域治理转型，但中国城市群空间规划的产生也不能脱离全球化、市场化及分权化的经济社会背景，这与西方制度环境具有相似性。然而，学术界目前尚缺乏结合中国社会主义市场经济体制下对新国家空间理论适应性的具体检验。同时，尚未形成全面的解释框架用以理解城市群空间规划的历史演化及其蕴含的国家权力安排与制度逻辑。这制约了国家空间规划体系与治理体系的形成与完善。因此，本文以新国家空间理论构建解释框架重点回答两个研究问题。第一，分析中国城市群空间规划的历史演化，即在不同历史演化阶段中城市群空间规划的主要特征是什么？第二，探讨城市群空间规划的空间逻辑是什么？
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国家空间生产的理论框架：基于新国家空间视角
（1）在社会政治环境约束下，国家开展试错性的政策试验以探索新空间策略，并推动国家空间渐进式重构；
（2）通过分层的方式，国家将新的国家空间项目与策略叠加原有的国家空间形式之上，并使得其呈现出不稳定的“马赛克式”；
▲ 图1 国家空间重构的基本维度与一般过程
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中国城市群空间规划的发展演化
制度试水期(1980-2000年)：
在制度试水期中，上位政府主导的大经济区规划和省域城镇体系规划面对行政分权，制度约束性严重不足，区域管制失效。总体来说，中央政府以实行不均衡发展策略为主，将大量事权下放给地方，国家空间选择性表现为去中心化、定制化及集中化的演变趋势。
快速发展期(2001-2012年)：
增长主义导向下的城市群空间规划
面对地方发展经济的现实需求，中央政府组织编制与批复了一批城市群空间规划，并赋予城市制度试点特权和政策优惠以刺激地方经济增长，国家权力表现为特定尺度的去中心化。该阶段，通过城市群空间规划的实施，国家赋予城市群等特定尺度的发展优先权，国家空间选择性的形式由城市尺度转向区域尺度，重构国家经济地理格局。
全面深化(2013-至今)：
▲ 表1 中国城市群空间规划的空间选择性特征
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中国城市群空间规划的空间逻辑
国家空间策略的试验性
国家空间策略的分层重构
中国城市群空间规划具有分层重构效应。具体是指其建构在主体功能区规划等国家战略之上，同时被“一带一路”倡议等指导，通过战略分层化重构了动态与嵌套的国家空间形式。城市群空间规划引发国家权力的尺度变迁与空间格局的分层渐进重构，协调了国家空间策略间的矛盾。城市群空间规划通过分层重构效应不仅整合了区域内部发展，也协调区域间关系，提升了国家空间策略的适用性与灵活性。
国家空间策略的差异化效应
城市群空间规划是国家对区域崛起的制度响应和新国家空间的构成要件，通过与主体功能区规划等不同时期国家战略的分层叠加，差异化塑造了动态与嵌套的国家空间形式（图2）。其空间逻辑表现为3方面。首先，中国城市群空间规划的形成与发展是国家空间选择性由城市尺度向区域尺度转变的产物，反映了中央与省等多层级政府试图以区域整体主义参与全球竞争；其次，相较于行政区划调整等刚性的区域治理策略，空间规划以低成本与灵活的方式引导资本与权力在城市群地区实现资本再领域化和国家权力尺度重组，提高了国家空间治理能力，实现治理模式转型；最后，城市群空间规划塑造的新国家空间与西方有所区别，更加强调国家空间策略内在统一与区域协调，积极引导地区发展并重构区域经济格局。
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延伸讨论
总体上，城市群空间规划不仅是中央、省与市政府进行空间治理的技术工具，也是经济全球化和行政分权化下城市与区域治理变迁的投影，深刻影响着国家空间治理能力与体系的完善。本研究以城市群空间规划为切入点，在分析其历史演化与空间逻辑的基础上，认为城市群空间规划是国家空间灵活配置的政策抓手，并不完全遵循尺度上移的空间逻辑，也包含着壮大城市竞争力、提升中央政府在区域与城市发展层面的影响力的行动逻辑。这是构成中国国家管制策略性与选择性的重要环节。未来研究需要关注特定地区国家空间项目及其策略的变迁，并从权力尺度重组、资本再领域化及社会再生产等视角分析国家空间选择性变迁的机制及空间特征与效应，为中国城市群发展及区域治理提供深度思考。
本文撰稿：张衔春 唐承辉 许顺才 岳文泽
原文介绍
《中国城市群空间规划的历史演化与空间逻辑——基于新国家空间视角》刊于《城市规划》2021年第 5 期第21-29页。
唐承辉，上海财经大学城市与区域科学学院博士研究生，本文通信作者。
许顺才，硕士，中国城市规划设计研究院村镇规划研究所教授级高工，中国城市规划学会会员。
岳文泽，博士，浙江大学公共管理学院土地管理系教授，博士生导师。
* 国家社科基金重大项目(21ZDA064)。
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