国土空间用途管制的层级重点

国家层面的国土空间用途管制，重点是依据主体功能区进行。在大尺度上，主体功能区具有空间管制的强制性和约束性。它通过生态红线和环境容量的约束、资源供给调控、开发强度和开发方向的控制，对区域开发的极限、速度、强度和边界等进行强制性规定和管控。从性质上看，主体功能区的用途管制可分成两种类型：一是通过设立限制开发区和禁止开发区，保障国家的生态安全和粮食安全；二是对开发强度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，即优化开发区，实行适度的调整开发。对于前者，主要通过划定生态保护红线等限制大规模和高强度的经济开发行为，在自然保护区等禁止经济开发行为，实行强制性保护；对于后者，通过强制实施节能减排和严格的产业准入门槛，严格控制开发强度，严格限制城镇空间无序蔓延和挤占重要的生态空间。总体上来看，4类主体功能区的用途管制特点如下：

1）禁止开发区。主要是依法设立的各类自然保护区。其管制规则是：实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能行为的开发活动。各地在具体的管制实践中，根据自然保护区性质的不同，进一步区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，严禁任何生产建设活动；缓冲区除必要的科学研究观测活动外，严禁其他任何生产建设活动；实验区可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀和濒危野生动植物等活动。自然保护区核心区内原有居民原则上需要逐步迁出。

2）限制开发区。是指资源环境承载能力不强、集聚经济和区位条件较弱、关系到全国和较大范围内生态安全的区域。其管制规则是：保护优先，适度开发，点状发展，优化调整产业空间结构，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。加强国土综合整治和生态修复，引导超载人口和产业有序转移，逐步成为重要的生态功能区。禁止不符合要求的投资项目和产业发展，确保生态空间和生活空间的良性发展。

3）重点开发区。是指资源环境承载能力较强、经济集聚和区位条件良好、发展潜力和前景较大的区域。其管制规则是：加强基础设施建设，推进土地和基础设施的耦合开发，促进产业集群发展，防止无序和碎片开发，承接禁止开发区、限制开发区和优化开发区的人口及产业转移，着重关注资源的节约集约利用以及生态和环境的建设。GDP年均增长率、单位用地产出年均提高率、固定资产投资年均提高率、工业排放达标率、开发强度等是重点开发区的主要管控指标。

4）优化开发区。是指国土空间开发强度较高、资源环境承载能力接近饱和的区域。其管制规则是：改变粗放式的经济增长模式和国土空间开发利用方式，把高质量生产和高品质生活放在优先地位，提升参与全球分工与竞争的层次。开发强度、万元GDP能耗、万元GDP地耗、万元GDP水耗、R&D经费占GDP比例、江河综合整治率、人均公园绿地面积、工业排放达标率、生活污水处理率等是优化开发区的主要管控指标。

按照新时代发展的要求，为了能够更好地满足国土空间用途管制的需要，在充分继承上述4类主体功能分区的基础上，可将国家主体功能区划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区和海洋保护区，实行“分区+名录”的优化方案，新4类主体功能区的用途管制特点如下：

1）城镇发展区。其国土空间用途管制的重点是合理划分城镇体系，合理布局中心城市、城市群或城市圈，控制城镇建设无序蔓延，盘活低效建设用地，优化城镇空间结构和形态，保护生态空间、开敞空间和其他特殊功能区，促进产业和人口集聚发展，提高居民生活品质，保护国土空间风貌和历史文化景观，提升城市能级与核心竞争力，强化国际贸易中心枢纽功能、国际高端服务能力和国际科技创新中心策源能力、全球网络枢纽建设，着力提高经济密度，提高投入产出效率，持续推动经济规模和效率提升。

2）农产品主产区。其国土空间用途管制的重点是强化永久基本农田特殊保护和管制，推进高标准农田建设，禁止破坏基本农田的任何行为。围绕农业现代化目标，针对农业生产方式转变背景下的农产品主产区空间利用转型特征，优化大宗农产品、经济作物和特色农业的空间布局，加强优质农业空间质量建设，实施城乡建设用地总量零增长。在不破坏耕地质量的前提下发展多功能农业，形成集约高效的现代农产品主产区发展格局。

3）重点生态功能区。其国土空间用途管制的重点是围绕国土空间生态系统的整体保护和系统修复，针对不同区域生态服务功能退化、湖泊湿地等生态功能萎缩，地下水超采、洪涝、自然灾害、环境污染等问题，实行强制性生态保护，控制人为因素对自然生态系统的干扰，切实保护生态红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实行城乡建设用地减量化，严禁不符合生态功能定位的开发利用活动，确保生态空间规模不减少、生态服务功能有提升。

4）海洋保护区。其国土空间用途管制的重点是限制核电、海上风电、海洋新兴产业、港口运输业、旅游业等开发和用地、用海、用岛等需求，港口、码头、围填海等应当逐步退出海洋保护区。

省级国土空间用途管制作为省级政府的空间政策，核心是要表达省级政府的国土空间开发利用方向和建设愿景，同时要明确一般规则。省级建设愿景主要对省政府本身具有约束力，通常称为“行政性自我拘束（Administrative Self-Binding）”。除非有十分正当的理由，否则省政府不得轻易地偏离自己制定的空间用途管制政策。一般规则（General Rules）主要是针对市级政府制定的，其内容需要通过省级法规制定和发布，市级政府不得违背省级政府制定的一般规则。例如省级空间用途管制规定，土地利用必须禁止在离河床1千米的范围内建设新的住宅和工厂，则市政府必须贯彻落地。在划分国土空间用途分区的基础上，根据各类用途区的特点和管控要求，制定用途管制规则。

1）城镇发展区管制规则。①对于已建成区域，鼓励进行原地改造，建设项目须符合规划要求。应不断完善基础设施和社会设施，在确保环境质量的前提下提高土地利用率，尤其应提高老城区、各级城镇建成区、产业功能区的节约集约利用水平。鼓励本区内有助于改善生态环境的开发和改造活动。区内划定的历史文化保护区应坚持保护与开发相结合，保护原有的风貌和环境。②对于规划建设用地区域，一切建设用地和建设活动必须遵循和服从国土空间规划，各项建设必须依法办理用地审批手续，不得乱占乱建。③突破城镇用地规模，通过使用农村建设用地复垦指标或城乡建设用地增减挂钩指标以及申请追加城镇用地规模指标的，属符合国土空间总体规划，依法定程序报批用地。④禁止在重要城镇下开采地下矿产资源。

2）农业与农村发展区管制规则。①农业发展地区的土地主要用于农业生产及配套设施建设。②严格保护该区域内的耕地尤其是基本农田，不得改变其原有用地形态，不得减少耕地面积。③国家能源、交通、水利、国防等重点建设项目无法避开农业用地区内基本农田的，需经法定程序报批。④禁止占用、破坏区内基本农田及其配套设施，禁止倾倒垃圾、渣土等废弃物和排放未经处理的废水、废气等破坏基本农田的行为。⑤结合农业灌排渠系建设与改造，积极开展沟渠河塘清淤疏通，加强农村水系整治。⑥中心村建设应坚持合理布局、节约用地的原则，做好与村庄规划衔接。⑦严格保护耕地，引导发展高效农业和休闲观光农业。⑧全面规划农村居民点用地，鼓励自然村散居农户向中心村迁移，加快中心村建设。⑨严格控制村庄建设用地规模，禁止非农建设项目无序分布，基层村一般不安排工业用地，有计划地引导村镇工业向城镇和中心村集聚。

3）生态保护区管制规则。①生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管制。②生态保护红线以外的空间，原则上按限制开发区域的要求进行管制。③严禁任何不符合生态主体功能定位的开发活动，任何单位和个人不得擅自占用或改变原国土空间用途。④确保区内生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。⑤区内原有的村庄工矿等用地，严格控制建设行为的扩展并应根据实际发展需要逐步退出。⑥对原住居民，在保证其生产生活必要需求的基础上，可对其生产生活进行有限改造。⑦在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。⑧限制各类开发建设阻断生态廊道和生态网的联通性。生态红线区的管制规则如下：①按照生态保护优先的原则，严格控制生态保护红线区内的开发利用活动。②生态保护红线区内严禁乱砍滥伐森林和过度利用矿产资源，积极鼓励植树造林和人工草地、改良草地等。③水源地保护区的土地不得进行与水源保护无关的开发建设活动，鼓励在水源地保护区植树种草，以净化环境，涵养水源。④禁止开采自然保护和地质地貌景观保护区域地下的矿产资源，限制开采对地下水源地、生态或城市长远发展有影响、铁路和重要公路沿线可视范围内的矿产资源，以保护土地生态。⑤依据相关法律法规，突出严格保护区域国土空间开发利用的重点与特点，保护风景游赏地、林地、水源地和优良耕地，禁止开采地质公园、森林公园、湿地公园、风景名胜、文物保护区域及其地下的矿产资源。⑥区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产。⑦区内土地使用应符合经批准的保护区规划。⑧区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。⑨不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。⑩严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。区内严禁乱砍滥伐森林，积极鼓励植树造林。禁止开采集中饮用水源保护区、自然保护和地质地貌景观保护区域地下矿产资源，以及在铁路、高速公路、重要公路（国道、省道、旅游专用线）等基础设施两侧直观可视范围内开采矿产资源，以保护生态环境。

4）海洋保护利用区管制规则。①严格按照《海洋特别保护区管理办法》《领海基点保护范围选划与保护办法》等要求进行管制。②禁止随意开发，不得擅自改变海岸、海底地形地貌及其他自然生态环境原有状态。③加强海洋水产种质资源保护，严格控制重要水产种质资源产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道内各类用海活动。④禁止建闸、筑坝以及妨碍鱼类洄游的其他活动。⑤控制捕捞强度，严格实施休渔制度。⑥防治海水养殖污染，防范外来物种侵害，保持海洋生态系统结构与功能的稳定。⑦严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在海上和岛上布局。⑧采用“分区管理+用海准入”的方式进行管制，严格限制开展对海洋生态环境、海洋经济生物繁殖生长有较大影响的开发活动。⑨用岛过程中应采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。⑩确需开发利用的，应按程序进行严格审批。

市级国土空间用途管制的重点是城市地区，管制的目的是避免不相容的土地使用，维护良好的生活环境，保障公共设施服务水平，稳定房地产价格、避免地价暴涨或暴跌，确保城市的交通、景观和防火等公共事务的便利、优美和安全，防止土地过度开发或低效蔓延。管制规则主要是针对各类使用分区，就建筑及使用性质所做的相关规定。从一般意义上的管制规则而言，主要包括以下4方面的内容：①区内土地主要用于城市、建制镇及产业集聚区建设；②鼓励各类建设项目充分利用区内的闲散地、非耕地或劣质地，并鼓励城镇建设走内部挖潜、旧城改造的道路；③限制区内低效利用土地的行为，限制不符合城镇规划的项目进入区内建设，限制区内的农村居民点超标利用土地；④禁止各类建设占用规划确定的永久性绿地，禁止带有严重污染的项目进入区内建设，人均用地指标应严格控制在国家规定的标准以内，不得随意突破。

第二次世界大战以后，伴随着经济社会的快速发展，各地城镇化和工业化速度加快，大量人口涌入城市，由此带来了生态环境恶化、交通堵塞、土地资源浪费等城市问题。部分发达国家从20世纪60年代开始，引入城市增长边界、绿带等控制线来控制容积率、空地率、开发强度等的无序发展，以达到控制城市规模扩张的目的。由此，控制线开始作为空间用途管制的重要内容和手段在全球范围内得到普遍应用。20世纪90年代，国内在用途分区管控的基础上延伸出了用地红线空间管制。在传统用地红线之后，建设部于2002~2005年间相继颁发了《城市绿线管理办法》《城市紫线管理办法》《城市蓝线管理办法》和《城市黄线管理办法》，形成了城市空间用途管制的“5线”管控。各地对“城市5线”管控内容做了进一步的细化补充，例如《天津市规划控制线管理规定》提出由“城市5线”和黑线（轨道交通用地）组成了“城市6线”；青岛市提出了由“城市5线”再加城市安全橙线和高压走廊黑线组成的“城市7线”管控体系。2017年，中共中央“十九大”明确要求完成“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”3条控制线划定工作。随着空间规划改革的落地实施，国家也相继发布了国土空间规划3条底线划定指南。到目前为止，在市级国土空间用途管制层面，各地形成了“基础3线+传承5线+特色6线”的国土空间重要控制线体系（张小东等，2020）。其中，“基础3线”指永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，“传承5线”指城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黄线、道路红线，“特色6线”指都市区绿线、基础设施走廊控制线、产业区块控制线、特色景观线、低效用地控制线、近期增量建设用地控制线。国土空间重要控制线体系的建构，可以更好地满足市级层面国土空间用途管制日益精细化的需求。

县级国土空间用途管制，是国土空间用途管制体系的关键和核心构件。国土空间用途管制规则要明确全域国土空间用途分区的准入条件，统筹、优化和确定“3条控制线”等空间控制线，明确管控要求，合理控制整体开发强度，确定开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城镇主要发展方向、空间形态和用地结构，统筹安排县域交通等基础设施布局和廊道控制要求，明确重要交通枢纽地区选址和轨道交通走向，提出公共服务设施建设标准和布局要求，对城乡风貌特色、历史文脉传承、城市更新、社区生活圈建设等提出原则要求，还要明确县域镇村体系、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系，以县级城镇开发边界为限，形成县级集建区与非集建区，分别构建“指标+控制线+分区”的管控体系。县级集建区重点突出土地开发模式引导，设置存量建设用地更新改造规模、地下空间开发利用等指标，划定县级集建区“五线”和公益性公共服务设施范围，划定乡村发展和振兴的重点区域。需要特别指出的是，应当明确国土空间用途管制、转换和准入规则，充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具，完善国土空间用途管制规则和实施措施及保障机制。

总体上，县级国土空间用途管制不仅要制定每个用途区内国土空间开发利用的限制条件和非限制条件，而且要对每个用途区内的国土空间开发利用主导用途、允许用途和非允许用途进行规定。同时，还要在一定的用途区内规定：国土空间开发利用的强度，如建设用地开发比例、基本农田保护率、基本草原保护率、人均用地指标、容积率、建蔽率等；国土空间开发利用效益，如万元GDP地耗、万元GDP用水量、万元GDP能耗、工业用地地均增加值等；生态或环境保护要求，如绿色矿山占生产矿山总数的比例、土地复垦率、森林覆盖率、湿地保护面积、自然保护地面积、新增国土空间生态修复面积、人均公园绿地面积、大陆自然岸线保有率等。不同的国土空间用途分区具有不同的管控依据、管控要求和管制规则，具体示例如下：

1.核心生态保护区

核心生态保护区应以自然保护为主要功能导向，按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》和《海洋生态红线划定技术指南》等划定并依据相应的管理办法进行管理；应以严格保护、禁止开发区域进行管理，实行最严格的准入制度，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动，任何单位和个人不得擅自占用或改变原国土用途，严禁围填海行为。区内原有的村庄、工矿等用途，应严格控制建设行为的扩展并应根据实际发展需要逐步引导退出。

2.生态保护修复区

生态保护修复区应按照《自然保护区条例》《森林公园管理办法》《风景名胜区管理条例》《饮用水源地保护条例》《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等法律法规进行管理，采取“名录管理+约束指标+分区准入”相结合的方式细化管理规定，以保护为主，并应开展必要的生态修复。

生态保护修复区内经评价，在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。对原住居民，在保证其生产、生活必要需求的基础上，可对其生产生活设施进行有限改造；原则上严格限制各类开发建设行为以及种植、养殖活动；应根据规划逐步迁出不符合要求的各类工矿企业。海洋的生态保护修复区，应严格限制不符合保护目标的开发活动，以自然恢复为主，人工修复为辅。

3.自然保留区

自然保留区在规划期内应加强管理，原则上限制各类新增加的开发建设行为以及种植、养殖活动，不得擅自改变地形地貌及其他自然生态环境原有状态；区内经评价在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。

4.海洋特殊保护区

海洋特殊保护区应按照《海洋特别保护区管理办法》《领海基点保护范围选划与保护办法》等文件要求进行管理，保护范围内应严禁随意开发，不得擅自改变海岸、海底地形地貌及其他自然生态环境原有状态。

5.海洋渔业资源养护区

海洋渔业资源养护区要加强海洋水产种质资源保护，严格控制重要水产种质资源产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道内各类用海活动，禁止建闸、筑坝以及妨碍鱼类洄游的其他活动。控制捕捞强度，严格实施休渔制度。防治海水养殖污染，防范外来物种侵害，保持海洋生态系统结构与功能的稳定。

6.永久基本农田集中保护区

永久基本农田集中保护区应按照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《基本农田划定技术规程》《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》等相关规定进行管理，区内从严管控非农建设占用永久基本农田，鼓励开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量。为实施国家重大交通、能源、水利及军事的用地，经批准占用永久基本农田集中保护区的，原则上分区不做调整。

7.古迹遗址保护区

古迹遗址保护区应按照《WW/Z 0072—2015　大遗址保护规划规范》《GB 50357—2005　历史文化名城保护规划规范》等相关规定进行管理。该分区应采用“名录管理+分区准入”的方式进行管控，保护范围内应严格控制城乡建设行为。

8.城镇集中建设区

城镇集中建设区内应编制详细规划，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，对城镇建设用地的总体和单项指标严格管控，实施规划用途管制与开发许可制度。同时，加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、道路控制线（城市绿线、蓝线、紫线、黄线、红线）的协同管控，通过划定“五线”及其管理办法实现对城镇核心要素的控制。

9.城镇有条件建设区

城镇有条件建设区是城镇发展区的弹性空间，在不违反国土空间规划强制性内容和不突破规划城镇建设用地规模的前提下，可调整为城镇集中建设区，调整后的管控要求等同城镇集中建设区，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，可准入各类城镇建设行为。

10.特别用途区

城镇特别用途区采用“详细规划+规划许可”的方式进行管控，同时应明确可准入的项目类型，区内涉及的山体、水体、保护地应分别纳入山体、水体、保护地名录进行专项管理。该区内的建设行为应严格管控，在对生态、人文环境不产生破坏的前提下，可适度开展休闲、科研、教育等相关活动，为城镇居民提供生态、人文景观服务。

11.农业农村发展区

农业农村发展区应以促进农业和乡村特色产业发展、改善农民生产生活条件为导向，按照“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的方式，根据具体土地用途类型进行管理。对于村庄建设用地和各类配套设施用地，应按照人均村庄建设用地指标进行管控。

农业农村发展区内允许农业和乡村特色产业发展及其配套设施建设，以及为改善农村人居环境而进行的村庄建设与整治；严禁集中连片的城镇开发建设。在充分进行可行性、必要性研究的基础上，在不影响安全、不破坏功能的前提下，该分区允许建设区域性基础设施廊道，并应做好相应的补偿措施。

12.海域利用区

海域利用区应合理配置海洋资源、优化海洋空间开发格局，严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在海上布局。采用“分区管理+用海准入”的方式进行管理，严格限制开展对海洋生态环境、海洋经济生物繁殖生长有较大影响的开发活动。

13.无居民海岛利用区

无居民海岛利用区内海岛应当优先保护、适度利用。采用“名录管理+用岛许可+产业准入”的方式进行管理，用岛过程中应采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在岛上布局。

14.海洋保留区

海洋保留区规划期内应加强管理，严禁随意开发，不得擅自改变岸线、地形地貌及其他自然生态环境原有状态。确需开发利用的，应按程序调整保留区的功能。

15.矿产与能源发展区

矿产和能源发展区应符合《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源规划编制实施办法》等矿产资源开发管理有关法律法规等要求：合理调控能源资源开发利用总量，严格矿产开发准入条件，强化矿产资源节约与综合利用，开展矿山地质环境治理与矿区土地复垦，发展矿业领域循环经济。因建设项目压覆地下矿产资源，需对压覆的矿产资源进行评估，报自然资源部门审批。

在县级国土空间用途管制中，永久基本农田保护区管制和一般农地区管制是两个重要的类型，现将这两个用途区的管制规则示例如下：

1.永久基本农田保护区管制规则

①依据国家《基本农田保护条例》等有关法律规定的保护措施来保护永久基本农田保护区内的耕地。②不允许在永久基本农田保护区内进行城镇、村镇、开发区、工业小区建设，不得安排新建非农建设项目，国家能源、交通、水利等重点建设应尽量避开永久基本农田保护区，确需占用的，应按照《基本农田保护条例》进行审批。③永久基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。④区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。⑤不得破坏、污染区内土地，不得在区内建窑、建坟、挖沙、采石、取土、采矿、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。⑥区内严禁安排城镇村各类新增非农建设，一般耕地在未被建设占用之前，应遵循基本农田管制和建设政策进行管护。

2.一般农业区管制规则

①一般农业发展地区的土地主要用于农业生产及配套设施建设，不得擅自转变用途。②允许一般农地区内保留农业建筑用地、水利设施用地、交通用地、水源地、古迹保存用地、水产养殖用地、特定生态用地。③严格控制一般农地区内的农地转为建设用地，不得随意占用或荒芜农用地。④严格保护该区域内的耕地，不得减少耕地面积，引导发展高效农业和休闲观光农业。⑤国家能源、交通、水利、国防等重点建设项目无法避开农业用地区内耕地的，需经法定程序报批。⑥区内中心村建设应坚持合理布局、节约用地的原则，因地制宜，逐步建设，做好与村庄规划衔接。⑦严格控制村庄建设用地规模，禁止非农建设项目无序分布，基层村一般不安排工业用地，有计划地引导村镇工业向城镇和中心村集聚，加快中心村建设。⑧允许按照市场需要进行农业结构调整，发展油料、花木、瓜菜、桑茶、林果、特色产品等其他经济作物及水产养殖。⑨允许在一般农地区内，将生产能力低、生产条件差的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性牲畜场和饲养场，发展牲畜业。⑩不允许在风沙区、陡坡地、水土流失区以及规定的禁止开垦区内开垦耕地、林地和牧草地，已经开垦并造成沙化或者严重水土流失的，应当限期封闭，责令责任者恢复植被。一般农地区内过度开垦、围垦的地区和其他生态脆弱地区的陡坡地应当退耕还林、还草、还湖。

乡镇级国土空间规划是一个落地性和实施性很强的规划，配合规划实施的国土空间用途管制也必须具有很强的实施性和操作性。可是，现有的国土空间用途管制研究，是建立在国土空间用途分区的基础上的。所谓“分区”，就意味着同一个区内，除了一种主导用途外，还有其他辅助的用途。这种建立在分区基础上的用途管制制度，还不能做到把每一寸土地或每一个国土空间单元都进行清清楚楚的管制。总体上，目前对乡镇级国土空间用途管制还缺乏深入研究，甚至可以认为还缺乏专门研究，多数研究还集中在县级层面。中国台湾地区在非都市区的部分区域实行“土地用途编定”，将每一种用途落实到地块，值得借鉴参考。所谓“土地用途编定”，是指在土地用途分区的基础上，按照区内土地的主导用途，进一步确定每一地块的规划用途。也就是说，对用途分区内地块的主导用途和其他用途制定管制或约束规则，即进行用途编定。乡镇级国土空间用途管制的重点，借鉴台湾地区的经验，可以聚焦于国土空间用途编定。

国土空间用途编定的依据和原则如下：

1）上一级和同级国土空间用途的管制要求。

2）可持续国土空间治理的目标和任务。

3）经济社会发展和生态文明建设的国土空间需求。

4）有利于协调国土空间开发与保护的矛盾。

5）因地制宜、公众参与、简明性和易于操作。

在完成国土空间用途编定之后，再进一步细化管制规则，明确每一地块的规划用途和鼓励的、限制的及禁止的用途，设定用途转换或变更或置换的条件，为国土空间用途管制提供直接和可操作的依据。这里需要指出的是，由于中国幅员辽阔，经济社会发展阶段差异很大，各乡镇所处的区域位置、自然禀赋、产业结构、土地利用效益差异很大，是否都要进行国土空间用途编定，可视具体情况因地制宜选择。对于国土空间开发利用强度大、变化复杂、区位条件好、综合效益优的城郊型和综合型乡镇，应该进行国土空间用途编定，以更好地协调开发与保护的矛盾。对于粮食主产区或农业生产和农牧业发展的重点地区，基本农田和基本草场保护要求较高，非农建设有无序扩张和碎片化趋势，也应该进行国土空间用途编定。但对于那些传统的农牧型乡镇，交通地理区位偏远，经济发展滞后，自然条件较差，可以只进行用途分区，不需要进行国土空间用途编定。