【技术】普通公路养护市场化探索

公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，长期以来，公路养护主要由具有事业编制的公路养护管理部门承担，采用计划管理模式进行。

由于历史原因，公路养护管理部门普遍存在管养不分、职工较多、管理粗放、缺乏竞争等情形，随着公路养护运行机制的改革，结合国外相对成熟的市场化养护经验的引入，国内各省市间也陆续开展了市场化养护的探索。

上海市率先在1997年对亭大公路实施养护招投标，从2000年开始对市管公路（总长571公里）全部实行了招投标，以养护维修承包合同的形式明确管理与养护的权利和义务。此后，各省市间陆续开展了“组合承包”、“国路民养”、“工程费制”、“内部竞标”等方式，为养护市场化积累了一定的经验。

交通运输部《“十三五”公路养护管理发展纲要》，对我国“十三五”期间的公路养护做好了战略规划，对公路养护的市场化改革，推进养护模式转型等方面进行了详尽的梳理与指导：

1、引入市场机制，将公路养护领域适合的事项从“直接提供”转由向社会“购买服务”，实现资源市场配置最优化。

2、积极引导和培育养护市场。

3、建立政府与市场分工合理的养护生产模式。4、加快养护市场信用体系建设。

二、养护市场化运行阶段

当前养护运行机制改革已基本完成，实现了管养分离的公路养护新格局：

（1）原有事业单位养护人员改制组建养护企业。

（2）部分公路建设施工企业增加养护资质（或成立养护公司）；

（3）部分民营企业在有技术、有设备的基础上，组建养护公司。随着养护市场准入及养护资质管理等相关办法的实施，养护企业信用评价体系进入正规，针对养护企业能够更好地在全国范围内统一标准，统一管理。

在此基础上，按照国家招投标、《合同法》等相关法律法规规定，结合公路养护检测、信息化管理水平的提升可正式进入市场化养护运行阶段。

（一）运行阶段可采用总价合同、单价合同、基价+单价合同、成本+酬金等方式进行实施，也可在同一项目，根据养护内容的划分，采取组合式方式进行。

1、总价合同

总价合同需要确定较准确的养护工作量，需要比较科学的日常养护维修定额；结合设施检测情况，需对公路设施状况做出合理的综合评价。一般适合具有相对固定的周期、较长的时限、工程技术难度与风险相对不大的养护项目。鉴于人工、材料价格的变动，根据合同要求可按年度对总价作必有的调整。

2、单价合同

单价合同一般适用于工程作业项目明确、具有一定规模、技术难度比较高的养护项目。贵州部分单位采用此方式，以便在现阶段资金不足的情况下，做好工程量控制。

3、基价+单价合同

结合公路养护作业的特性，针对日常巡查、交通量调查、路况调查、路面保洁、波形护栏清洗等具有长期性、周期性的作业内容，可按基价进行统一汇总确定，针对路面维修、设施损坏修复等可计量的作业项目，可按单价合同进行明确。

4、成本+酬金合同

成本+酬金合同指以养护工程成本为基础，外加固定酬金形成的养护合同，一般适用于应急抢险作业。

（二）运营阶段实施的范围

1、日常养护、养护工程单独进行市场化招投标。

为强化日常养护的正常进行，针对已承揽日常养护的企业，可以参与养护工程的招投标，但前提是养护公司只有在连续一定时期内日常养护考核评定达到业主需求标准的情况下，业主单位才能给予该企业参加养护工程投标资格（招标文件中应明确），以避免养护企业忽视日常养护，导致路况严重衰变。

2、日常养护及养护工程打捆进行市场化招投标。

考虑到当前日常养护的费用偏低，而养护工程的实施尚有利润，因此将日常养护及养护工程打捆实施市场化养护，也是保障养护企业经济效益的一种方式。针对此类项目，一定要加强合同管理和考核，从招投标阶段就要进行细化和明确。否则会导致养护企业由于日常养护水平的降低而增加养护工程量，而养护工程建设的低标准和低成本又会造成日常养护的高成本。为规避此类问题，业主单位在招标文件中就需要明确相应的退出机制，同时依据合同加强管理。如果养护企业在考核评定过程中评定较差，可依据合同对养护费用进行相应的扣减，直至清退出场，同时纳入信用评价。以加强养护企业的管理。

（三）运行阶段养护实施的年限

1、可以分年进行招投标。

2、可以按3~5年为期限开展招投标工作。建议以3~5年期限为宜，期限太短，不利于养护企业人员、设备进行配备，另外由于频繁地进行招投标，也会导致招投标的费用及时间成本的增加；期限太长，不利于市场竞争，容易造成养护企业的懈怠。

（四）运行阶段需注意的事项。

1、招标文件制订要完整、详细。市场化养护的前置要件是招投标，因而在招投标阶段，业主单位需要对招标的内容、年限、要求等进行细化明确，以减少后期合同签订或在实施阶段出现大量扯皮现象的发生。

2、注意日常养护的及时性和经济性的协调统一。

公路日常养护中，经常会出现护栏损坏、路面病害等，养护公司为了节省费用往往会采取集中处治的方式进行维修，为了防止因为公路设施的不完善造成交通安全事故的发生，同时及时修补也能更好地提升路况，减少交通安全事故的发生，减少养护费用的支出，更好地提高道路服务水平。

针对养护及时性问题，业主在招标文件中就要明确扣减养护评分的相应内容，并用养护评分调节养护企业的收入；另外在拟订合同时可以对交通安全事故的责任归属做相应的规定：如果是由于养护公司日常养护完成不及时造成的，养护公司应该对该事故负责。以促使养护公司加强管理，提高日常养护实施的及时性。

3、不断提升公路养护信息化管理水平，建立完善公路设施相关检测评定标准、提升公路检测技术水平，提升公路养护辅助决策水平，建立路网级、项目级辅助决策模型，不断提升公路养护预算资金的准确率，助推公路养护市场化的发展。

4、加强养护企业信用评价体系建设。优胜劣汰，对信用、技术、管理良好的养护企业可进一步提高其对养护市场的参与度，反之则按市场规律进行淘汰。

养护市场化是大势所趋，在此过程中，公路行业要紧密结合自身实际，求新图变，不断加强国家相关法律法规的学习，不断完善公路行业相关技术标准、尽早实施养护市场准入及相关养护资质管理办法、不断提升公路养护信息化水平等，以期更好地推动公路养护市场化的发展。