【专栏】梁鹤年的思维——在第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的战略思维下国土空间规划应有的战略意识（下）

在《建议》的内容中，最大的板块是12个“重大任务”。在讨论每个重点领域的“开场白”中，差不多所有都提到“战略”。但是，当讨论到与国土空间规划有切身关系的“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”（第八部分）时，在短短65个字的“开场白”就用了4次“战略”，远超其他领域的讨论。原文节录如下“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城市化战略，构建高质量发展国土空间布局和支撑体系。”可见，国家对在“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”这3个领域上，对“战略”是何其重视。

如果比较《建议》中这3个领域的“战略”，可以发现3种不同的战略方向（第29、30、31条）。1、有关“主体功能区”（“构建国土空间开发保护新格局”）的战略方向是“支持”（是辅助性）：“支持城市化地区高效……”；“支持农产品主产区增强……”；“支持生态功能区把发展重点放到……”；“支持生态功能区的人口逐步……”，等。2、有关“区域协调发展”（“推动区域协调发展”）的战略方向是“推动”（是主动性）：“推动西部大开发……”；“推动东北振兴……”；“促进中部地区加快……”；“鼓励东部地区加快……”；“推进兴边富民……”；“推进京津冀协同发展……”；“推动黄河流域生态保护……”，等。3、有关“新型城镇化”（“推进以人为核心的新型城镇化”）的战略方向是“推进”（是主动性）：“推进城市生态修复……”；“推进大中小城市……”；“强化历史文化保护……”；“加强城镇老旧小区改造……”；其他的“增加”、“完善”、“扩大”、“深化”，等。

让我们聚焦“主体功能区”部分（第29条）。条目是“构建国土空间开发保护新格局”。前提是：（1）立足资源环境承载力，（2）发挥各地比较优势。目标是：“逐步形成主体功能（城市化、农产品生产、生态功能）三个空间的功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。行动是：（1）支持城市化地区高效聚集经济和人口；（2）保护基本农田，支持农产品主产区增强农业生产能力；（3）保护生态空间，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移。这些就是国家号召的行动（战术方向）。

国土空间规划应怎样回应这个战略性的号召？聚焦点是国土空间规划怎样定位、怎样做贡献。

首先从国土空间规划的职能开始。（1）国土空间规划是什么？（2）在国家的“战术行动”里可做什么贡献？战略性的回应如下。（1）国土空间规划的职能是规划和管理国土空间的使用、布局和分配。（2）国土空间规划的主体功能区战略应该是：“支持城市化地区高效聚集经济和人口；保护基本农田，支持农产品主产区增强农业生产能力；保护生态空间，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移“。

让我们用“主体功能区细化”来探讨国土空间规划可做的贡献。

毫无疑问，“主体功能区细化”是国土空间规划的核心职能，也是国土空间规划的重要担当。现提出一个《主体功能区细化构思》（下简称《构思》）作示范。以下是《构思》的摘要。（原文已在《中国土地科学》公众号发表过。）

以下5段文字是《构思》的“摘要”。

“主体功能区细化是为要平衡地、充分地发挥各地的发展比较优势，在整体利益的前提下地尽其用。要上令下达、下情上传就要激发地方的积极性。县是政策与执行的合适单元；用地指标对县的分配是可用的诱因。

“每个县都会有主体功能定位（城市化、农产品主产、重点生态功能）。定位的功能应多配与其对应的指标（建设用地、耕地或生态用地），但非定位的功能也要有起码的分配或承担。这叫“优化-平衡”原则。”

“三种主体功能及与其对应的3种用地指标其实代表3种土地利益：经济发展（建设用地）、粮食安全（耕地）、环境保护（生态用地）。唯独建设用地指标人人想多得。市对县的建设用地指标分配将会以各县对平衡3种土地利益的成绩来作参照（以土地利益之间自存与共存的平衡度来衡量）。这会激发县对主体功能区适度细化的关注和积极，也是全市平衡和充分发展的成因。也就是，用地指标的分配支配发展模式，从而决定主体功能区细化的模式。这是“优化-平衡”的实践。”

“优化-平衡同时激发市场的活力。政府对土地使用和产权管控的变革可以创新局。县政府可以一方面收紧它对其主体功能用地的管控（主体功能用也的指标会偏多，因此收紧一点点管控对市场的负面影响不大），一方面放宽非主体功能用地的管控（主体功能用地的指标会偏少，因此放宽一点点管控会对市场的正面激励很大）。这一方面创造商机，一方面刺激县与县之间的创意竞争。”

“土地使用和土地产权的模式不断在变。“创意”是市场活力的源头，其实就是“人民”的智慧。政府可以利用市场去“探路”。如果政府“容许”市场在有监管之下去发掘商机，就可以让市场去发挥其所长，并同时保证发掘出来的商机，特别是土地使用和产权模式上的“点子”，会用诸于“经世济民”。这就是让县政府在权力与责任相对称的情况下发挥它在行政上的制度优势；让市场在风险与回报相对称的情况下发挥它在商机上的创新活力。这样的主体功能区细化将会带出更平衡、更充分的发展模式。”

现检验《构思》如何配合国家的战略思维。

《建议》的第八部分有3个重点：“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”。此中，“主体功能区战略”的作用在“优化国土空间布局”。所以，在逻辑上，“优化国土空间布局”是“战略”，“主体功能区战略”是“战术”。这是中央层次的战略与战术关系。虽然在《建议》里，“主体功能区战略“是用了“战咯“一词，但它实在是达成“优化国土空间布局” （中央的战略）的一个手段（中央的战术）。（总书记特别强调要注意战略和战术的关系。）

在中央层次，“主体功能区战略”是个什么样的“战术”？《建议》中有清楚的战术方向。它是用来“支持城市化地区……，支持农业主产区……，支持生态功能区……”（也包括保护基本农田和生态空间）。总的来说，“主体功能区战略”是个“支持性”的“战术”——支持各主体功能区所在地的地方政府在立足于资源环境承载能力的前提下发挥其比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

到了国土空间规划的层次，这个中央的“战术”就成为国土空间规划的“战略”（见上文有关战略与战术的转移逻辑），指挥国土空间规划的“战术”。在此，“主体功能区细化”是国土空间规划的“战术”；为此，它一定要回应国土空间规划的“战略”，而国土空间规划的“战略”是来自中央的“战术”。因此，对《构思》的评价就应聚焦于它在“支持城市化地区高效集聚经济人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到生态环境，提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序转移，形成立体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”上，是否充分引用《建议》提出的“指导方针”（又称“必须遵循的原则”），和成功回应《建议》列出的“主要目标”。这也是国土空间规划在中央的战略思维下应有的战略意识。

到此，我们可以分析《构思》的内容，逐一去检验每句、每段是如何的配合国家的战略思维。下面用《构思》的前几段作为“示范“。【】号内是<建议>提出的“指导方针”和“主要目标”。

从对整个《构思》的分析，看出国土空间规划确实是在中央给它的职权范围内（分配用地指标），在中央把它调度到的战场上（构建国土空间开发保护新格局），达成中央给它的行动目标（支持地方政府立足于资源环境承载力上去发挥比较优势，逐步形成三大主体功能区的空间格局）。

就此看来，《构思》仍算合格。它完全吸纳和贯彻了总书记在《说明》中强调的系统观念，并清楚和针对性地回应《建议》所列出的“指导方针“和“主要目标“（也就是配合中央的调度和达成中央的战术要求，见表2）。

这只是个“示范”，绝不代表《构思》一定是合适和可行的（《构思》是写在本文之前，并已经发表），主要是展示如何检验国土空间规划工作的战略意识——怎样回应《建议》和《说明》的战略思维。中央的战略思维不仅“指挥“国土空间规划，更可以“启发”创意、创新。任何的构思都应该来自中央的战略思维或可以追踪回中央的战略思维，无论是规划纲要，还是城镇体制的优化、区域比较优势的协调、中心城市的发展，等等。战略意识会使我们特别注意到：（1）这是不是中央给我们的职权；（2）我们是不是在中央调度给我们战场或战线上作战；（3）有没有达成中央给我们的行动目标（哪些目标、多大程度的达成）。

我们打的仗不是为自己打的，是要配合中央的战略和调度，在中央分配的职能范围里，在中央调度的战场或战线上，把中央的仗打好。这不是代表不能有创意和创新的战术，只是强调战略与战术的一致性。只有这样，才可以按习近平总书记所强调的，以系统观念去破解发展的不平衡不充分，构建一个新的、高质量的发展格局去为全体人民带来美好生活和共同富裕。