发展研究 | 关于自然资源管理体制下加强测绘地理信息工作的若干建议

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测绘地理信息智库委员会专家分析了自然资源管理对测绘地理信息工作的需求，提出了加强地理信息资源建设、地下空间测绘、海洋测绘、地理国情监测、生态脆弱区地形测绘、基础地理信息更新等若干建议。整理供参考。文章于2020年8月24日发表于内参《调查研究建议》第133期。

王占宏

陕西测绘地理信息局副局长

建议一：加强海外企业区域分布监测与地理信息服务。

国家“十三五”规划提出谋划“构建全方位开放新格局”，其中涉及到“一带一路”建设、参与全球治理、海外布局与合作格局实施等内容。目前正在实施的全球测图项目已沉淀了海量数据资源，可基于该数据状况并立足全球视野，与相关部委合作共同开展中国海外企业区域分布监测及其周边交通、水系、居民地及设施、地貌等主要地理要素的获取及编辑工作，为中国海外企业实施区域位置监测、突发事件应对、日常生产管理等提供保障服务。

建议二：基于地理位置网格技术优化空间实体对象管理。

现有遥感影像、倾斜摄影、激光点云、街景等数据展示均呈现整体化，无法实现物理空间实体对象的单体化管理。基于地理位置网格技术组织深海、深地及时空数据，可高效计算、分析展示不同尺度地理位置网格所承载的全部资源要素实体信息及空间关联关系，避免常规的以点方式表达要素空间位置、精度计算及分析管理效率低下之不足，满足现实客观世界大场景三维动态、可视化管理的需要。

张志华

青岛市勘察测绘研究院院长

建议一：加强地下空间自然资源管理与测绘工作。

城市地下空间开发利用已成为当今世界城市发展的趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志之一。目前正在开展的国土空间规划编制，以及下一步自然资源部履行“两统一”职责，都必须考虑加强对地下空间自然资源的统筹规划和管理。

现状与问题：

基本情况掌握不足。目前，我国大部分城市对地下空间资源基本现状掌握不足，缺乏精准的地下空间基础信息作为支撑。此外，数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方尝试开展的地下空间调查进展不顺、深度不够，严重影响了地下空间自然资源一张图的建设与管理。

权属不清晰，产权不明确。由于我国对土地地下空间使用权的含义、范围尚没有统一规定，对土地地下空间使用权及地下空间不动产权登记没有明晰的法律依据和标准规范支撑，导致地下空间权属不清晰、产权不明确，对地下空间科学合理开发利用和可持续发展、地下空间权益保护等带来障碍。

缺乏配套的地下空间调查和数据更新机制。随着地下空间开发利用规模的不断扩大，相应数据信息量逐渐增加，数据变化的频率越来越高。目前国内大多数城市没有建立配套的地下空间调查和数据更新机制，导致基础数据现势性严重滞后于管理需求，没有一套精准的、现势性强的地下空间基础数据支撑，将会严重影响空间规划管理工作的科学性、合理性与高效性。

因此建议：

尽快启动地下空间普查与信息化建设工作。在全国范围内对地下空间设施进行全面普查，彻底摸清地下空间家底，为实现国土空间统一规划和管理提供重要保障。同时建立地下空间数据库，开发地上、地下空间一体化的信息管理系统平台，建立地下空间变化监测和数据资源动态更新机制，推动地下空间大数据融合利用。

尽快推动地下空间立法及标准规范建设工作。建议针对地下空间规划、管理、确权登记等工作，尽快推动相关立法及标准规范建设工作，为涉及地下空间自然资源管理各项工作的开展提供法规及标准依据。同时，加快地下空间不动产确权与产权登记工作的开展，消除由于产权不明确所带来的各类隐患问题，确保地下空间管理工作在健康、有序的环境中高效运转。

将地下空间测绘纳入基础测绘体系，作为“十四五”规划中地下空间自然资源管理工作的重要组成。扩展基础测绘的空间领域范围和数据内容，进一步丰富完善我国基础测绘体系，同时作为“十四五”规划中地下空间自然资源管理工作的重要组成，为国民经济发展以及地上地下自然资源协同一体化管理提供全面、完整、准确的基础地理信息公共保障服务。

建议二：提升全国卫星导航定位基准站监管与大众化服务水平，拓展全球化应用。

卫星导航定位基准站网作为空间数据基础设施，可以大幅提高卫星导航定位精度，已逐步取代传统测绘基准建设手段，成为建立和维持国家三维地心坐标框架、支撑我国地理信息产业和卫星导航定位产业发展的主要基础设施，对于保证地理信息时间域和空间域上的整体性具有重要作用。人工智能、自动驾驶、大众应用对高精度定位需求越来越迫切。据了解，移动通信、气象、交通、能源、电力、地震等部门以及部队、企业（千寻位置）都已经建设或者仍在建卫星导航定位基准站，很多地方尤其是城市卫星导航定位基准站网建设力度很大，但目前卫星定位基准站地面设施建设仍然缺乏统筹协调，没有建立起国家与地方、民用与军用、部门与部门间有效地共享机制。为此建议：

加大统筹协调力度，出台指导意见和服务管理办法，进一步整合、统一卫星导航定位基准站建设管理与维护，形成长效机制。

建立起国家与地方、民用与军用、部门与部门间共建共享机制，促进卫星定位基准站网有序、健康发展。

修订现有卫星导航定位基准站密级划分相关法规和保密要求，制定数据传输、加密与解密标准，为行业应用、城市建设、科学研究等释放空间。

从基础设施做起，统筹建设和简政放权并行，实现卫星导航定位基准站共建共享共维护、互联互通互操作，进一步提升全国卫星导航定位基准站应用与社会化服务水平。

建议三：加强海洋测绘，全面准确掌握海洋基础地理信息，服务海洋强国。

自然资源部履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。其管理的范围由陆地延伸到海洋。为更好推进“两统一”职责的落实，需加强海洋测绘工作。我国海上重要战略通道通航保障、深海安全、蓝色国土防御、海上生命线保障、海洋环境安全保障、海洋维权监视、水下潜器航行、海洋灾害监测和预报等都迫切需要海洋测绘提供实时海洋基础地理信息数据支撑。

而我国海洋测绘仍然存在一些不足。在基于新技术、新工艺、新数据源的基础地理信息更新、应用等标准的建设上相对薄弱；各涉海行业标准研究制订相对独立，存在标准不统一、数据格式不规范的问题；海洋数据利用与应用、海洋信息系统建设等方面落后于陆地测绘数据的开发应用，与海洋技术相对发达国家之间存在一定差距。我国主要海洋测绘设备和软件的研发水平不高，高端仪器设备还主要依赖进口，海洋测绘人才缺乏等。

建议以“立足近海，聚焦深海，拓展远海”的发展思路，坚持陆海统筹，加强海洋测绘。采用现代测绘地理信息技术，摸清我国管辖海域家底，全面准确掌握海洋基础地理信息，构建“智慧海洋”、“透明海洋”。具体包括：以服务国家战略需求和自然资源“两统一”职能为重点，从健全管理体制、加强军地协作、抓好海洋基础测绘组织规划着手，形成测绘地理信息主管部门统筹协调、各部门“各司其职、各负其责、密切协作”的海洋测绘工作格局。持续推进全国海岸带测绘工作，做好关键技术研究及数据动态更新，保障实现陆海统筹管理。加快筹划全球海洋测绘工作，逐步建成较为完善的全球海洋地理信息资源体系，服务建设海洋强国战略。推动海洋自然资源专项调查、监测和评价，为新体制下的自然资源管理提供辅助决策支撑。增强海洋数据获取与信息提供能力，完善海洋信息共享机制，建设现代化的海洋信息平台产品及应用服务体系。建立空天地多尺度陆海统筹监测预警体系，为防灾减灾提供技术支撑。完善海洋测绘标准规范体系，确保自然资源标准体系协调适用，满足自然资源统一管理的新要求。加强海洋测绘人才培养、尖端装备研发、关键技术攻关、科技成果推广应用等，提升海洋测绘科技综合实力。

建议四：基于国产遥感卫星影像，开展新型地理国情监测验证工作。

生态文明建设是目前重要的国家战略，在这项国家战略的总体指引下，机构改革后成立的自然资源部、生态环境部等部委的主要职责定位于自然资源监测、国土空间管控和生态环境保护，并开展了自然资源资产负债表编制、国土空间规划编制、国土空间规划现状评估、不动产登记等工作，而这些工作都对自然资源的利用现状数据有着旺盛的需求，以地表覆盖为代表的一系列现状数据可以为精准掌握现状、做出科学评估提供客观的数据支撑。

但现有地表覆盖监测模式投入大、周期长，无法有效应对需求。我国自2012年开展地理国情监测以来，先后投入100多亿元，完成了2013年、2015年、2016年、2017年、2018年、2019年共计6轮地理国情监测工作，为全面掌握地理国情、开展自然资源调查监测和国土空间管控提供了准确可靠的数据和信息成果。但是我国国土面积庞大，现有地理国情监测分类标准细、空间分辨率高、标准严格，每年测绘地理信息部门均投入大量的人力、物力和时间进行数据生产、质检和整改。另外，整个生产过程自动化程度较低，分类解译仍需依靠传统的人工方式完成，作业效率低，而投入大量人力获得的遥感影像解译样本数据束之高阁，没有充分发挥作用。总之，严苛的标准和较低的作业效率导致只能以年为周期进行更新，无法应对目前国土变化对现状数据的需求。另一方面，城市精细化管理对三维空间数据、地理实体数据有着强烈的需求，以新型基础测绘为代表的需求导向型地理信息数据生产急需投入更多的资源进行研究和推进，以实现地理信息对城市建设、国民经济发展的更有力支撑。

目前已经具有一定的地表覆盖观测技术装备基础。国产卫星观测系统蓬勃发展，高分系列卫星为自然资源监控、生态环境监控、应急救灾管理等提供了大量高精度、多谱段、多形式的三维地理空间信息数据，是目前国土空间管控和自然资源调查监测的主要遥感数据源。此外，我国低分辨率地表覆盖数据生产的技术路线相对成熟。国家基础地理信息中心生产的全球30米地表覆盖产品（GlobeLand30），精确地测定了全球地表覆盖各类型的空间分布和10年变化，成功应用于生态环境监测、气候变化研究、“一带一路”建设等领域，其标准和生产方法得到广泛认可。

因此建议：

对中分辨率遥感影像自动解译技术在地理国情监测中的应用进行可行性研究。目前国内比较成熟的中低分辨率地表覆盖自动解译成果为30米空间分辨率，分10类。但是该指标在面向全国范围时仍然较粗。应充分发挥高分系列卫星在获取数据方面的优势，综合可见光、立体测绘、高光谱等多种形式数据，通过影像纹理、三维尺寸、反射波谱等特性，并充分发挥地理国情监测历史遥感影像解译样本作用，利用3-5年的时间开展2-5米空间分辨率地表覆盖的高度自动化解译技术研究，形成多源数据自动解译地表覆盖的系统性技术路线。

基于自动解译技术研究成果，有针对性的调整地理国情监测地表覆盖标准，并开展试生产。目前，不管是图斑边界的平滑性和精确性、还是用地分类的精细程度，地表覆盖自动解译成果尚达不到传统人工方式的精度和颗粒度，因此需要对现有地理国情监测地表覆盖的数据标准、质检标准进行调整，在满足应用需求的前提下适当放宽标准，确保自动解译技术可以实现，并减少因追求极致精度而投入的大量资源。确定标准和技术路线后，通过1-2年的时间进行试点生产确认整个体系的可操作性。同时广泛在各应用部门调研，收集各应用领域对该数据成果的使用意见，验证新型地理国情监测的技术体系适用性，并根据反馈意见做出调整，确保应用效果相对原地表覆盖成果不打折扣。

根据以上两步工作的进展情况，修改地理国情监测的顶层体系架构，对遥感影像数据的统筹获取、自动化解译工具开发、数据更新周期、推广应用等作出调整，择机推进新型地理国情监测。

郝爱兵

中国地质环境监测院院长

建议：尽快提高生态脆弱区和地质灾害高易发区地形测绘精度。

我国生态脆弱区和崩塌滑坡泥石流地质灾害高易发区分布广、面积大。特别是青藏高原、西南高山峡谷区和西北内陆荒漠区，极易受全球气候变化和极端气候事件影响，产生链式生态环境问题和地质灾害。但因这些地区人口稀少、经济不发达，地形测绘精度非常低，远不能满足生态保护和灾害防御与处置的需要。近年来，多起生态问题和突发滑坡地质灾害的应急处置都受到已有地形测绘数据精度不足的严重制约。例如，受全球气候变化影响，青藏高原可可西里地区气温上升，冰川退缩，降水增加，导致上游的卓乃湖于2011年溃决，湖水最终都汇集到最下游的盐湖之中。2012年之后，盐湖水位暴涨，到2018年年底，距离外溢的高程已不足4米，严重威胁到青藏铁路、青藏公路等6条生命线工程的安全。在应急分析研究过程中，由于湖区地形平坦且变化不大，虽有多年遥感数据，但缺少高精度的三维地形数据（只有1:5万地形数据），对湖水体积和湖水边界的变化、外溢位置的分析判断等都只能概略估算，达不到精准支撑决策的要求。

又如，在重大滑坡灾害（或隐患）应急调查和处置过程中，往往由于缺少高精度的三维地形数据（由于地质灾害的复杂性和隐蔽性，许多地质灾害点事前没有发现并开展相应的测量和调查工作），对滑坡体的规模（滑坡体发生前后的三维地形对比）和稳定性不能在第一时间作出准确计算和判断，影响应急处置措施的制定和实施。

因此，建议尽快将提高生态脆弱区和地质灾害高易发区的高精度（1:1万以上）地形测绘纳入议事日程，为生态保护修复、自然灾害防治等提供更有力支撑。

END

来源：自然资源部测绘发展研究中心

编辑：张永超

初审：齐   阳

审核：彭震中