祁帆 邓红蒂 贾克敬 |​ 新时代主体功能区战略优化——从空间供给到高品质需求

推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署。2018年，按照中央国家机构改革要求，国务院组建自然资源部，建立空间规划体系并监督实施，整合国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责。如何适应新时代生态文明建设和高质量发展要求，全面服务新时期国土空间规划体系实施，进一步完善主体功能区战略分区和格局，充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用，成为当前亟需回答的重要课题。笔者在总结分析主体功能区实施成效、存在问题和借鉴国际经验的基础上，提出优化主体功能区总体思路和分区设置方案的建议。

1.主体功能区从规划、战略到制度，逐步体现新时代习近平生态文明思想的引领作用

自2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，党的十七届五中全会提出实施主体功能区战略，特别是党的十八届三中全会明确坚定不移实施主体功能区制度以来，通过确定每个县级行政单元主体功能定位，制定实施差异化配套政策制度，引导各地严格按照主体功能区定位推动发展，主体功能区战略和制度在推进生态文明建设、构建国家空间治理体系中发挥了重要作用，主体功能区作为国土空间开发保护基础制度初步确立。

2.主体功能区战略格局基本形成，对国土空间开发保护发挥了重要引领作用

一是在国家级空间规划缺位情况下，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，建立了“国家+省”两级、“优化、重点、限制、禁止”四类、陆地与海洋分列的主体功能区规划体系，提出了我国国土空间开发保护的基本框架。二是构建了“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局和“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，以及海域“一带九区多点”开发格局、“一带一链多点”生态安全格局、海洋水产品保障格局、海洋油气资源开发格局。三是引入国土开发强度、城镇空间、农村居民点、耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率等重要指标，对城乡规划、土地利用总体规划、区域规划以及其他相关规划起到了引领约束作用。四是促进了要素有序流动和区域协调发展。主体功能区战略与区域发展战略相辅相成，共同推动形成要素有序流动、资源环境可承载的区域协调发展格局。根据对2010年、2017年县级人口经济统计数据和土地利用数据分析，人口和产业呈现向优化开发区和重点开发区集中的趋势，农产品主产区和重点生态功能区的耕地面积有所增加，重点生态功能区的林地、草地、水域等生态用地占全国的比例有所提高。

3.政策制度体系不断健全，主体功能区制度逐步完善

一是初步建立了“9+1”、“中央+地方”的政策框架体系。国务院相关部门分别出台了财政、投资、人口、产业、环境、绩效考核等主体功能区配套政策，吉林、安徽、广东、江苏、浙江等省进一步细化了财政、投资、绩效考核等政策要求。二是财政转移支付、绩效考核等政策发挥了关键作用。2008～2018年，中央财政对重点生态功能区转移支付共4431亿元，年度金额从61亿元增加到721亿元，为推动生态保护和建设提供了重要保障。吉林、浙江、黑龙江等省实行差别化绩效考核，增加生态文明建设方面的指标和权重，提高了地方保护生态的主动性。三是横向生态补偿、生态产品价值实现机制试点取得了积极成效。2011年来，安徽-浙江、福建-广东、广西-广东、江西-广东、河北-天津、云贵川分别签署了新安江流域、汀江-韩江流域、九州江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域上下游横向生态补偿协议。浙江、江西、贵州、青海等省积极推进生态产品价值实现机制试点，浙江丽水在生态产品价值实现的核算、调节、制度设计等方面做了先行探索，由考核GDP和工业总产值转为考核GEP（生态系统生产总值），践行了“两山”理念，得到习近平总书记的肯定。

1.不能完全适应新理念新思想新战略的要求

一是党的十八大以来，围绕“两个百年”奋斗目标，党中央相继提出统筹推进“五位一体”总体布局、牢固树立新发展理念、“一带一路”倡议等，部署了区域协调发展、乡村振兴、可持续发展等国家战略，对国土空间布局、结构和功能关系提出了新的要求，主体功能区分区设置亟待优化。二是我国已进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，现有主体功能分区理论和方法，难以满足高质量发展和高品质生活对空间发展和治理的现实需求。三是日益凸显的水资源安全、能源资源安全、历史文化保护传承等问题，需要在空间战略布局上提出应对措施。四是部分地区的主体功能定位需要结合实际进行动态调整，部分已呈现“大城市病”的特大城市和大城市需纳入优化开发区，部分农产品主产区和重点生态功能区的格局需要调整。

2.不能完全适应国土空间规划体系建设的要求

一是在原来空间规划体制改革未到位的前提下，部门各自为政，主体功能区与其他空间性规划尚未有机融合，难以发挥对区域规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等的指导约束作用。二是分区方法、命名和手段需要改进。现行分区只是根据开发与保护两个维度来划分，缺少中间过渡类型，一定程度上容易造成强调主体功能的唯一性，与国土空间的多元化、多功能、综合立体的特性不符合。因此，主体功能区命名采取开发方式还是功能定位存在一些争议；陆域与海域分头编制，未作为一个整体系统考虑，部分沿海地区陆域和海域主体功能定位存在不协调不匹配的问题。三是目前主体功能区以县级行政区为基本单元，空间尺度较大，与市县及以下空间性规划缺乏传导机制，刚性管控不强，通过主体功能区规划来解决协调开发与保护的空间分工问题并未达到预期效果。

3.配套政策和制度机制尚需完善

一是部门和地方缺乏有效统筹和联动，政策碎片化问题突出，影响了“9+1”政策体系的整体效果。二是政策的精准性和针对性不足，现有政策主要以县级行政区为单元，缺乏市县以下操作性政策。三是未有效建立中央到地方分工协调的职责体系，缺乏部门间横向协调合作及纵向激励约束机制的系统性设计，地方多是选择性执行，难以形成合力。四是市场配置资源的决定性作用未能发挥，现有主要政策对市场机制作用考虑不足，生态产品价值实现、水权交易等市场机制尚不健全。五是政策差别化和均衡性体现不足，现有配套政策主要针对重点生态功能区，对其他功能区缺乏考虑，形成不同主体功能区配套政策“隆起”和“洼地”，影响了主体功能区建设效果。