武文忠：新型基础测绘的探索没有边界

2015年，《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》首次明确提出要构建新型基础测绘体系，全面提升测绘地理信息服务能力，为经济社会平稳健康发展提供有力支撑。

一晃逾5年，原国家测绘地理信息局已整合并入自然资源部，建设新型基础测绘的脚步非但没有停滞，反而加速迈进。身处“十四五”规划开局之年，回顾上海、武汉、宁夏、西安等新型基础测绘试点进行的实践与筹备，自然资源部国土测绘司司长武文忠畅谈了他对这一热题的看法与展望。

“总书记提出中国已进入高质量发展阶段，各行各业都需要深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。我们推动新型基础测绘，正是遵循同样的原则。”谈到推进中的新型基础测绘，武文忠司长表示，这项建设任务的最终目的与国家提出的时代课题相一致。

随着“十四五”规划和2035年远景目标纲要在今年两会期间表决通过，我国进入新发展阶段的宏伟蓝图已经展开。为贯彻落实相关精神，自然资源部在年初规划部署九项重点工作，其中包括“不断提升测绘地理信息服务能力”。作为实现该目标的抓手，构建新型基础测绘体系已跨越两个五年计划。参与并见证了相关过程的武司长希望，这场转型升级能够让测绘地理信息事业在新阶段继续保持活力。

据武司长所述，很大程度上，新型基础测绘的提出是对现实挑战的一种回应。日益多元的公共信息服务需求和不断丰富的新兴技术手段正在让基础测绘成果显得越来越“不好用”。究其原因，基于纸质地图的数据标准难以适应信息化时代的技术逻辑。

这一问题体现在三方面。其一，五和十进制的比例尺不便计算机进行二进制运算，而分图幅的存放方式更会使计算机无法自动识别跨图幅对象，产生额外工作量。譬如黄河在1:5万数据库中分段存放于多个图幅，计算机无从判断这些图幅中的片段共同构成了黄河，如果想要计算其总长度，重新拼接也即实体化的步骤必不可少。

其二，传统基础测绘成果比例尺固定，按照国家标准进行要素分层，“以不变应万变”的形式难以满足个性化需求，还有可能因需求差异导致对同一地理实体的重复测绘，浪费财政投入。

其三，在测绘与互联网、大数据、人工智能等新技术深度融合的背景下，当前的基础测绘生产组织仍然按3S做分工、以4D成果为目标，技术框架落后于实际技术发展，难以有效匹配。

面向新发展阶段，审视现实问题，武司长说，“我们总是强调问题导向，现在，要转型已经是共识。”

区别于具有完备顶层设计的改革项目，新型基础测绘是一套在实践中不断摸索、逐渐成熟的体系，大家在认识和理解上仍会有很多歧义，首当其冲的，便是“新瓶装旧酒”的做法。

“用效率更高的新技术手段把老的数据成果再生产一遍，这不叫新型基础测绘。”在武司长看来，新型基础测绘由产品体系、技术体系、组织体系和政策标准体系共同组成，唯有4个子体系全面创新，才能真正实现转型目标。由于产品体系的创新是最终目的，将之作为切入点将更易于带动整体，而新型基础测绘的产品体系，一定是实体化、语义化、非尺度化的。

武司长解释：“仍然沿用黄河的例子，我们需要将地理实体作为完整对象来描述和表达，而不是分散的多种要素、多个图幅。这就是实体化。语义化则是指，为了给计算机提供空间分析的基础，让计算机‘看’得懂、能识别，我们需要通过计算机语言给地理实体赋予明确含义。而非尺度化的要求也是从实际需求产生。由于不同类型的地理实体在信息化管理中的精度要求不同，固定比例尺的成果往往不能通用。新型基础测绘需要提供不同实测精度数据的集成，将比例尺概念取消或模糊。”

新型基础测绘的概念中不止有“新型”，“基础”二字同样是关键词。武文忠司长强调，理解何为“新型”的同时，务必不可忘记基础测绘是国家财政支持的公益性测绘，否则就会走进另一误区。新型基础测绘，不能作为“帽子”冠给服务于特定工程的新项目。按需测绘，亦不是让国家基础设施建设队伍“到市场上与企业抢饭吃”，服务各种商业化需求。

“归根到底，我们首先要通过构建新型基础测绘体系夯实国家测绘机构的能力基础，而后利用相关能力建设实景三维中国，打好国家信息化发展的数据基础，最终将数据整合形成中国时空大数据平台，奠定面向各行各业的服务基础。”武司长表示，从长远角度来看，不断提升测绘地理信息服务能力的路任重道远，而新型基础测绘恰恰是需要迈出的第一步。

“在新型基础测绘体系的构建过程中，尽管有我们提出的大纲做指引，仍然会有至少40%的内容需要试点单位自行总结、提炼。”武文忠司长说，这项事业的探索需要创新，没有边界。

自西安于去年11月正式获批，国家新型基础测绘建设试点目前增至4个。其中，较早启动工作的上海试点已于去年8月通过验收，交出一份亮眼答卷，而武汉试点也已经产出诸多阶段性优秀成果。

“上海和武汉都在数据采集方面做出了有价值的探索，宁夏于方案设计的过程中也在尝试解决面向乡村地区的实体化难题。而西安是较近批复的试点，我们期待它能结合秦岭生态保护，在实景三维建设方面拿出独到成果。”

据武司长透露，在试点选取之初，自然资源部曾斟酌试点代表性，结合地域特点给不同试点“布置”了不尽相同的任务：比如新型基础测绘要如何满足超大城市的精细化管理需要、相关技术路线与经验如何进一步沉淀并推广，比如既有大比例尺城市空间数据库如何进行实体化改造，又比如自然地理实体的定量化表达应当如何进行。针对不同任务的试点分工，让新型基础测绘体系的整体建设得以更为全面。

“目前，我们在大型城市已经取得了相当丰富的经验，还有一些答案需要到新的地方寻找。”武司长表示，考虑到试点的覆盖情况，面向城乡结合、陆海结合、自然资源调查监测等一批亟待进一步研究的方向，未来的国家新型基础测绘建设试点选取将更多偏向省级或中小城市，但对于有志主动参与新型基础测绘事业的单位来说，欢迎的大门仍然敞开。

根据《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》，新型基础测绘体系的构建将在2030年完成。自然资源部计划利用前10年进行试点，后5年进行推广。换言之，2025年前，针对不同地域的试点工作将会全部结束，规律的探索与把握和相关政策标准的制定需要在这段时间周期内完成。

对此，武司长说：“新型基础测绘体系目前还在不断成熟的过程中，远远没有定型。哪怕在世界范围内，类似的建设课题也没有成功先例可以借鉴。立足于新发展阶段，要让我国的测绘服务能力走在世界前列，我们不设过多的条条框框，期待全行业多方力量继续共同参与。”