小水电“一刀切拆除”后患无穷，解决安全问题刻不容缓

前言

近日四川省水利厅等七个省直部门联合印发的四川省《大熊猫国家公园小水电清理实施方案》明确将纳入整改范围的273座（总装机1017210Kw）小水电按照“限期退出”和“立即退出”的整改目标，在2023年前全面完成整治。自2018年央媒报道某地小水电破坏生态、无序开发以来，多地小水电都经历了“一刀切”拆除。全国4.7万座总装机8000多万千瓦小水电的去留问题眼下已是小水电行业和业内专家的集体焦虑。笔者大量引用专家、学者观点，希望尽快解决一刀切拆除水电站后的诸多安全隐患并提供下一步整治工作合理化建议。

“一刀切”拆除小水电站矛盾重重

1、以保护区为由拆除小水电需要商榷

提到保护区内小水电整治的问题，不得不提的就是目前正在整治的陕西秦岭地区。2018年10月陕西省水利厅等四个省直部门联合印发了《陕西省秦岭区域和全省自然保护区小水电站问题整改及生态治理工作指导意见》。根据指导意见，秦岭区域小水电将执行“树立标杆一批、改造提升一批、规范运行一批、关停一批”的原则，具体的分类处置办法则按照一站一策的方法进行整治。2019年5月在中央生态环境保护督察“回头看”反馈意见整改任务清单中，明确提及陕西省水利厅等部门在推进小水电站整治工作中走捷径、搞变通，用调整保护区范围和功能区的方式代替整改。《指导意见》更是被直接认定为“没有组织严格论证”。《指导意见》中关于保护区内的电站处置意见为：“具有合法审批手续的综合利用水利工程附属小水电站、灌溉渠道电站，由各县、区人民政府负责，按照程序和相关规定对自然保护区范围和功能区进行适当调整,不能进行调整的,提出严格的改造方案及有利于生态的运行方式,并整改到位。”《指导意见》对保护区内电站的处理方式是非常正确的，这在后来国家林草局《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）中得到了证实。

在2021年6月10日陕西省秦岭办下发的小水电评估指标中更是直接将位于秦岭重点保护区且无综合功能的和装机500千瓦以下的水电站列为一票否决，整治措施为拆除或者退出。2021年8月21日光明日报刊载国务院发展研究中心研究员王亦楠的文章《拆除小水电，何须“一刀切”》中提到：“一些地区将小水电与违法采挖、乱搭乱建等并列，以'违法违规'为由强制拆除的现象，带来一系列法理问题：部门规章、地方性法规超越了国家法律。很多小水电是在自然保护区、湿地公园等划定前建设的，一些地方依据部门规章、地方性法规就否定依水法、行政许可法、环境影响评价法审批建设的水电站合法性，是下位法否定上位法。”

2、“一刀切”整治各方都不理解

宁陕县黄草坪水电站业主告诉笔者：“省秦岭办评估结果公示期，县政府核实认可后向上级转报了我们电站的补正材料。我们对拆除通知提出异议，临近拆除期限，申诉仍如石沉大海，我们不同意拆除，主管领导说他们的任务是执行上级决定，让我们配合，先拆了，补偿等省上政策。为顾全大局，我们最后还是签下了拆除协议。”

洋县周家坎水电站业主告诉笔者：“周家坎水电站连拆除协议都没有直接拆了，我们还是水利部认定的绿色水电站，就因为水科院说我们没有装机容量变更批复，其实变更批复我们有，也在公示的窗口期进行了补正。”

一位不愿透露身份的业内人士告诉笔者，与评估单位中国水利水电科学研究院（以下简称水科院）的沟通更让人费解。“水科院作为评估单位在整个整治过程中究竟承担什么角色，我现在都搞不明白。他们一直让我们提供资料，评估报告到现在都没见到，没见过他们的签名和盖章。也没见过他们进行任何科学计算和科学研究。”该业主又说：“我们在政府开具了电站防洪功能证明、灌溉证明等，这些证明水科院一律不予认可。我们也在思考，这些功能需要证明吗？灌溉设施在那放着，灌溉对象也有，防洪库容有，防洪标准也有，开具这些证明的意义在哪里？这个中国的头号水利科研单位没有能力进行现场评价吗？这样的证明跟证明'他妈是他妈'有何区别！我们因需要进行工程变更，取得了变更批复，我们出示了变更批准手续，水科院说不合法，那怎样变更才算合法水科院却不予作答。从评估过程和结果来看，科研单位干了一件伪科学的事。”

3、小水电对安全供水必不可少

对于以供水和灌溉为主要目的的水利工程，小水电最大的作用在于消能，防止水力冲刷引起水工建筑物的冲蚀破坏，避免发生由此而引发的安全事故。西安市长安区石砭峪水库于1980年建成蓄水，是一座集灌溉、城市供水、发电、防洪等综合效益的中型水库。坝下的石砭峪一、二级水电站是利用供水系统上的水流动能发电，一、二级水电站分别于2000年和1995年建成投产。这两座水电站建成投产后就取代了原消力池消能。这两座水电站已经于2020年12月拆除。为了便于理解笔者绘制了一张电站拆除前后的水流示意图。

石砭峪一、二级水电站拆除前后水流示意图

石砭峪二级水电站拆除后原本从电站压力管道进入电站消能后下泄的水现在从退水明渠溢出

石砭峪一、二级水电站拆除后河道依然没水，所谓“退电还水”是个伪命题

中国水力发电学会副秘书长张博庭实地调研了石砭峪一、二级水电站说：“在不到2公里的引水渠道上释放120多米的水头，这两个电站对引水系统的安全运行不可替代。”电站工作人员指着石砭峪一级站引水隧洞说：“电站消能后水流非常平稳的进入渠道，根本听不到水流声。电站拆除后隔着山体都能听见洞内水流撞击的声音。以前我们只有在停机的时候偶尔将水从弧形闸门流出，电站拆除后的消能问题只能由消力池来解决，如果消力池出现故障或者检修那只有停止供水了。”

4、失去水电站后的大坝已出现严重安全隐患

水电站工程是由大坝、引水系统、发电厂房、升压站、送出工程等几部分组成的系统工程，通过工程各个部分的相互协作实现发电、防洪、供水、灌溉等功能。所有组成部分对水利功能的实现都具有不可替代的作用。因此退出或者拆除水电站需要经过系统的评估，特别是退出电站保留大坝这样的整治，充分尊重原审批、参建单位的意见进行科学的系统评估是一道必不可少的程序。

2019年9月退出的湖南张家界长潭河水电站总库容9800万方，大坝高41米，装机容量8万千瓦，为坝后河床式水电站，机组发电引用流量400方/秒，从大坝安全和防洪安全讲，长潭河水电站机组发电是最重要的保证手段。

2019年9月30日，因为电站在一个规划不科学的保护区而被“一刀切”关停。2018年10月24日地方政府邀请了专家技术组对长潭河水电站工程进行了环境影响后评估，专家技术组确定“保留大坝，电站对标分析改造成绿色水电的可行性。”引用大鲵保护专家的话来说就是，用一个错误的标准答案来阅卷，阅卷越严格，错的越离谱。张家界保护区的大鲵一般在海拔250米～600米的溪流活动，而长潭河水电站河床高程为88米，坝前水位高程为115米，远远低于大鲵栖息地海拔高度。并且长潭河水电站上游和下游都是乡镇城区，人口密集地区，没有大鲵保护价值。封存发电设施，保留大坝退出发电的整治确实从科学角度无法解释。

长潭河水电站总经理张卫胜说：“目前大坝溢洪道已经连续敞泄了两年时间，大坝下游护坡受水力冲刷已经出现垮塌。去年我们用水下机器人观测，大坝溢洪道护坦钢筋保护层已经大面积剥离，由于常年敞泄目前还没手段进行修复。溢洪道的安全问题更让人揪心，学过水力学的人都懂，一旦溢流面出现破损，出现空蚀问题后会快速导致垮坝，可能造成下游群众撤离的时间都没有，严重威胁下游慈利县城安全。电站退出后防汛压力更大，雨季厂区经常出现内涝，现在配电功率不足，不能够同时满足厂房的设计排水和大坝开闸门的功率，有时还需要停排水泵腾出功率来启动油压泵开启大坝闸门泄洪，因为油泵功率很大，牺牲排水时间保大坝安全，特别情况时电站容易出现水淹厂房，致使防汛控制设备淹没，影响大坝安全。”

长潭河水电站内涝

溢洪道护坦钢筋保护层混凝土几乎全部剥离

长潭河水电站封存的发电设备

正确认识水电对安全生产和生态保护的重要意义

2021年7月29日在杭州举办的“3060”双碳水电科普论坛上，清华大学王兆印教授介绍了水电梯级开发对防灾减灾的重要作用。“本质上，地质减灾的核心是消能。位于青藏高原东南部古乡沟上游的自然坝群就起到了稳定河段的作用，由于地质灾害的减少,乡镇和城市得到发育，多半个世纪以来这里没有新的灾害。而与之对应的是没有形成自然坝的下游河段，多年来仍然连续发生滑坡泥石流灾害和堰塞坝。”王兆印介绍：“在不能自然形成江湖联通的前提下，应当进行'串糖葫芦'式的梯级水电开发，从而形成江库联通。在西南严重下切的河流建造梯级坝群，将大部分水能转化为电能，既能减灾又改善生态。自然坝和河床结构消能减灾机理，同样适用于人工结构，同样具备消能减灾的效果。2008年汶川地震时，汶川草坡河上游沙牌水电站库区因下切受到控制没有崩塌、滑坡，而下游河流下切发生多处崩塌、滑坡。大坝在把水能转化为电力的同时，也减少了地质灾害。”

中国水力发电学会副秘书长张博庭说：“对于一些水能丰富的地区，不开发利用水能资源，就只能以地质灾害的形式消耗。”

事实上，水利水电行业在抢险救灾中扮演着重要角色。中国科学院院士陈祖煜在论坛上介绍了2018年10月10日的金沙江白格堰塞湖风险处置与灾后重建的情况。“在国家防总的指挥下，下游从梨园到金安桥、鲁地拉、观音岩等一系列水电站，放空水库用来蓄洪。如果没有这些水电站，洪水从丽江一直蔓延到大理，到底会增加多少损失？”据陈祖煜的估算，到2024年，叶巴滩水电站建设达到2889米正常蓄水位高程时，如果再出现一次白格堰塞湖这样的灾情，仅叶巴滩水电站就有足够库容蓄洪。

2015年11月23日晚，甘肃省陇南市西和县一处锑矿尾矿库发生事故，锑污染物流入太石河又经西汉水进入陕西略阳县境内，污染物被拦截在略阳县葫芦头水电站库区内。葫芦头水电站下游8公里就是嘉陵江，如果没有葫芦头水电站的拦截，那么后果不堪设想。

小水电整治应回归理性，科学整治

1、解决大坝安全隐患刻不容缓

2021年9月4日，湖北省十堰市竹溪县鄂坪水电站的大坝溢洪道发生严重险情，导致当地4个乡镇15个村的群众共1555户、5456人被紧急转移。经查明事故原因是，受两轮强降雨的影响，鄂坪水库长时间、高强度泄洪，导致溢洪道泄槽段末端至挑流鼻坎段形成较大冲坑、溢洪道右岸山体局部垮塌。

国务院发展研究中心研究员王亦楠说：“此次鄂坪险情充分表明了长时间、高强度泄洪，对大坝溢洪道的安全会造成很大损害。这对当前很多地方一刀切拆除水电站的反科学做法，是一次极为重要的安全警示。因为，很多地方的小水电整治实质变成了保留水库大坝却专门拆除水电站，这一做法等于让水库大坝失去了正常的泄水通道，只能让大坝长期处于高强度泄洪的非正常状态。如果说此次鄂坪水电站的大坝险情是由两轮强降雨天气所引发，那么'保留大坝却专门拆除水电站'的做法就是人为故意制造大坝的重大安全隐患了。湖南张家界的长潭河、茶林河、茶庵、木龙滩等水库都因拆除了水电站而处于垮坝溃坝的重大风险之中，亟需相关管理部门高度重视，汲取这次鄂坪水库险情折射出来的警示和教训，尽早恢复发电，防患于未然，不能等造成了人民群众生命财产损失的重特大安全事故后，再反思和纠错。解决大坝安全隐患已是刻不容缓。”

中国水力发电工程学会副秘书长张博庭建议：“《水库大坝安全评价导则》和相关监测技术规范是水利行业判断大坝是否安全的标准，拆电站保留大坝已经改变了大坝的设计运行工况。必须尽快按照规范进行安全评价。不能再借着'政治正确'无视大坝安全风险，任其隐患继续发展扩大。”

2、应尽快明确补偿方案，落实补偿资金

目前很多电站在资产赔偿、职工安置、银行贷款等都未落实情况下就被强拆，导致企业负债累累、无数家庭失去经济来源，已出现较大社会矛盾。2021年8月21日光明日报刊载国务院发展研究中心研究员王亦楠的文章《拆除小水电，何须“一刀切”》建议：“依法审批建设的水电站，没有补偿就强制拆除，不符合民法典和行政许可法的规定。据笔者了解，目前许多电站在未明确是否有补偿的情况下就被拆除，少数有补偿协议的电站也一直未能落实补偿资金。针对这一问题，应考虑水电站资产评估价值及未来经营期限内的预期收益，给予退出类小水电公平合理的补偿。”

3、水电的社会认知亟需正本清源，摒弃“水电妖魔化”

近期网络上甚至出现“退电还水”的说法，这个观点直指小水电的对减水河段的影响问题。水是生命之源。水利是民生之本，水电是水利的一部分。小水电造成减水河段是不争的事实，但这是大坝造成。只有通过大坝拦蓄才能调蓄，调蓄才能解决水资源时空分布不均的问题。我们不能吃着水库里的水，却嚷嚷着让河流回到天然状态。让河流回到天然状态就是任江海横流、洪灾泛滥。中国水力发电学会副秘书长张博庭撰文《退电还水是个伪命题》，文中说：“水电既不消耗水、也不污染水，实事求是地说，极端环保主张所鼓吹的'退电还水'，绝对不可能有还水的效果，只能是'还贫还灾'。”