【规划年会】学术对话二十一：如何理解和推进城市更新行动

原创辛勤的中国城市规划

导读

9月26日下午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司承办的学术对话21：“如何理解推进城市更新行动”在成都天府国际会议中心召开。多位国内知名专家、学者与现场观众一道，围绕城市更新行动的概念理解和工作组织等问题进行了热烈的讨论和分享。

本文字数：4335字

阅读时间：14分钟

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，自提出以来，收到了社会各界的热烈反响和广泛讨论。

但从各类文章和已出台的政府文件来看，大家对城市更新行动的内涵理解，侧重点各有不同，认识偏差很大。不同的理解很可能导致对中央和住建部实施城市更新行动的战略部署和工作要求作出不同程度的解读，进而在具体实施城市更新行动的工作目的、工作内容、工作组织和制度建设上造成一定的执行偏差。因此，明晰概念、凝聚共识是做好实施城市更新行动工作的第一步。

本场学术对话围绕这一重要问题进行广泛充分的讨论，旨在为实施城市更新行动作出专业上的辨析和政策建议。

会议主席 | 王富海

学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师，教授级高级城市规划师

王富海指出，城市更新行动指的是什么，是一个亟待辨析的基础问题。

城市更新行动是狭义城市更新的“加强版”，还是城市更新的“升级版”，抑或城市建设的“2.0版本”？概念理解的分歧已在影响城市更新行动的工作部署和机制建设，并且反映到国家和地方相继出台的政策文件中。现在一些部门和城市将城市更新行动与住房建设、小区改造等并列，实际上是在具体工作部署中对城市更新行动的“矮化”。

实施城市更新行动需从建立正确的机制着眼。一是“表层”的工作机制。建议通过发布一套城市更新行动的操作系统，加强对实施城市更新行动的工作引导，使之成为中国城市渐进改善的建设机制——将完善城市功能、增进民生福祉作为规划建设工作的出发点和落脚点，以“城市诊断”发现问题，以“统筹规划”明确目标与重点，以“行动计划”开展具体部署，以“跟踪评估”检视具体效果，探索建立了一套“城市空间动态维护”的思维和机制，可以提供从发现问题到解决问题再到事后跟踪的工作集成框架。

二是“深层”的建设机制。我们特别强调城市更新行动是“推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径”，其本质就是打破土地金融模式下畸形的发展路径，寻求城市各领域更为均衡协调地发展，并形成更加可持续的政府财政模式，从“地基”转向“税基”。

王富海最后强调，现阶段城市更新行动既不能“窄化”为狭义的“更新”，也不能“矮化”为单薄的“行动”。对于国家宏观经济，城市更新行动应当上升为国家“城市更新战略”；对于城市建设，城市更新行动应是“模式升级”；对于地方政府，城市更新行动应是施政“手段”；对于城市规划，城市更新行动应是重大“方向”。

特邀嘉宾 | 阳建强

学会理事、城市更新学委会主任委员，东南大学教授

阳建强指出，城市更新体现了城市可持续发展的规律。城市首先是一个有机的生命体，城市发展的全过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。

目前我国正进入到重要的新型城镇化发展阶段，城市更新日益受到中央政府、地方政府和全社会的高度重视和广泛关注，成为我国城镇化下半场的主要工作。

城市更新涉及到多个方面，首先跟城市的物质性空间和功能提升有关，同时也跟城市社会和经济的发展需求紧密相联。在这样一个多维度和多系统交织的大背景下，城市更新不仅仅是一种建设行为活动，更重要的是作为城市发展的一种调节机制。

建议要从整体层面推动城市更新，要建立科学和正确的城市更新价值观，避免简单粗暴的“大拆大建”方式。只有这样，才能让城市上升到一个具有更高品质和更高质量的发展阶段。

特邀嘉宾 | 王世福

学会理事、学术工作委员会副主任委员，城市设计学委会副主任委员，华南理工大学教授

王世福认为，城市作为人文的空间，也作为生活的承载，有美好的愿景在其中。我们需要重视城市更新的社会意义，“人民城市”应当作为城市更新这个行动最终的目标指向。

因此，城市更新行动首先需要识别行动的受益者。增量发展阶段，是由不在场的利益制造者，或者叫利益增量的生产者来决定城市的新区开发。但进入存量阶段，受益者不应只是实施拆建的主体，而是物业资产所有者、租户使用者以及相邻及周边的利益相关者，城市更新应由所有在场的利益相关者来共同决策。

其次，受益者共同决策的同时应付出相应的成本。增值的受益者没有付出应该的成本的话，这个行动作为一种社会进步的意义不大，反而变成了政府的一项类似扶助弱者的行动。在我国当前更新的方式以及其社会制度背景的基础上，应当重视和研究更新过程中权益再分配的问题。

第三，城市更新行动不仅要思考物质和经济层面的问题，更应该探索其背后人与人之间的关系以及所产生的社会意义。城市本身是一个社会大学，是一个有教育意义的空间环境。城市更新行动实质上是通过调节环境，产生一种促进所有人共同进步的共享能力，增加所有人的福祉，实现人民城市和共同富裕。

特邀嘉宾 | 李锦生

学会常务理事、规划实施学委会主任委员，山西省住房和城乡建设厅一级巡视员，教授级高级城市规划师

李锦生指出，首先，我国城市正处于存量更新和增量增长相交叉的发展阶段，同时还面临着绿色、低碳的发展要求，要求城市在未来的结构、建筑、人居环境等方面寻求新的建设模式。其次是要解决城市高速发展过程中存在的功能和质量等方面的问题。第三，针对不同地域、不同规模、不同经济发展水平的城市，要关注其城市更新的阶段、路径和方法的差异性。

在此之上，要重视城市更新工作的优先级，相比“锦上添花”更重要的是“雪中送炭”。建议研究建立人居环境质量的评价体系，识别“绝对落后”的地区和方面，以助于锁定下一步重点工作。同时，城市应根据自身的经济、社会发展的实际，因地制宜地推进城市更新行动，要“量体裁衣”而不应该是“一刀切”。此外，城市更新应当“真功苦练”而不仅是“描眉画眼”，要扎实做好城市基本服务功能完善。

最后，推进城市更新需要寻求金融方面的支持，重点研究更新过程中如何产生现金流的问题，通过现金流作为抵押，为城市更新工作提供资金支持。

特邀嘉宾 | 张松

学会历史文化名城规划学委会委员，同济大学教授

张松回顾了上海20多年来旧区改造和城市更新的历程与做法。

早在“十一五”期间，为了促进发展创意产业而制定出台的“三不变”政策（产权关系不变、用地性质不变、建筑结构不变），不仅适应了当时工业地区“退二进三”的转型实际，同时也促进工业遗产建筑的适应性再利用，可以说“三不变”是上海市最早的城市更新政策措施。

2010上海世博会前的旧改主要目标还是补短板，如轨道交通、道路等基础设施的大规模建设，包括为配合世博会址规划建设而进行“黄浦江两岸综合开发规划”，这是现在上海“一江一河”重点地区品质建设的起点并由此打下了良好的基础，包括大量工业遗产的保护保留。

在具体城市更新案例方面也有一些为大家所熟悉的保护与活化利用的亮点，例如：M50创意园、“八号桥”、“同乐坊”等工业遗产的活化再利用，以新天地、田子坊、建业里为代表的里弄街坊更新改造，还有近年来特别热门的社区微更新（微改造）等。

昨天就在我们规划年会开幕的同时，上海2021城市空间艺术季也拉开了帷幕。今年是第四届，主题为“15分钟社区生活圈-人民城市”，主题会场就在上生·新所，这里是万科在新的城市更新政策下获得的十年租赁的项目。值得一提的是，2015年第一届空间艺术季的主题就是“城市更新”，英文用的是urban regeneration（城市再生）。这也反映了当时上海市规划主管部门和专业技术人员对城市更新概念的理解是很清晰的。

世博会后，浦江两岸滨水空间建成环境的整体提升工程，代表了上海城市更新进入到了追求可持续发展、高品质生活的新阶段。这也是在2019年第三届空间艺术季期间习总书记亲自来杨浦滨江视察后，全国出现“工业锈带”转型为“生活秀带”的城市更新实践探索热潮的源头。

上海的实践表明，城市更新需经历漫长的时间，理念、机制和成效都有一个形成的过程。

最后，张松指出，城市更新的定义和城市更新行动的边界还是应当界定清楚，这样才有可能依法、有序和科学地推进城市更新行动的全面开展。