曹明德：绿色低碳发展的法治保障

编者按：5日下午，在2017中国绿发会大学生环保交流会（简称：绿大会）上，中国政法大学民商经济法学院教授，博士生导师，法学博士，博士后曹明德与同学们进行分享，主题为“绿色低碳发展的法治保障”，并细致耐心回答相关问题。现将曹教授发言整理如下，以飨读者。

各位同学，女士们先生们下午好！我今天跟同学们交流的题目是绿色低碳发展的法治保障。

十八大以来专章的篇幅描绘了生态文明建设的蓝图，勾勒了建设“美丽中国”的美好愿景。建设生态文明和美丽中国要求我们必须转变发展观，改变传统的以牺牲资源、环境甚至公众健康为代价换取的短期经济增长，坚持绿色、低碳、循环的经济发展道路。习近平总书记多次诠释这种新的发展观，他指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。他认为，建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计。中国必须要走出一条新的发展道路。“我们既要绿水青山，也要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。”他还进一步指出：“我们应该像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式。” 他指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” 

一、坚持绿色发展必须树立生态文明和生态法治理念

生态文明是人类文明发展的最高形态，是对工业文明的超越。这一新型文明形态是建立在生态价值观的基础上，这一价值观承认生态系统、物种、生物圈的生态价值，承认人是生物圈的一个物种，其生存和发展依赖于生态系统、其他物种和自然环境。生态价值观有别于传统的人类中心主义价值观，后者用机械论的分析方法将人与自然加以分割，认为在人与自然的关系中，人是主体，自然是客体，客体的价值是依赖于主体的，离开主体客体是没有价值的，由此而否认自然、生态系统、其他物种存在和生存的权利和价值。实际上，人类是自然界的一个普遍成员，每一种生命形式都是独特的，应当得到尊重。正是在人类中心主义价值观驱使下，近现代的生态、环境、资源问题日益严峻，已严重影响人类自身的生存和发展，人类正在饱尝自己种下的苦果。中国如何避免重走发达国家的老路是我们必须思考的问题。首先应当树立生态文明的理念，决策者应当熟知“生态资本”、“生态亦字”、“生态足迹”、“气候变化”、“碳足迹”、“隐含碳”等概念，在制定规划、计划、以及批准建设项目等决策过程中充分考虑其对生态、环境、气候系统的影响。其次，应当树立生态法治的理念，并将其作为治国理政的重要方式。生态法治是生态文明理念贯彻实施的重要保障，生态文明理念的实现依赖于生态立法、生态执法和生态司法加以实施。例如，“美丽中国”首先应当是健康的中国，其生态系统应当是平衡的、健康的、无害的、安全的。因此，宪法应当明确健康的环境权。当今世界上143个国家在其宪法中明确规定了环境权和或环境责任。因此，建设“美丽中国”的前提之一是应当有一部绿色宪法，明文规定健康环境权。另外，在生态执法和司法过程中，执法和司法机构应当树立损害生态的行为本身可就是违法、犯罪。而且，我们的执法机关应当积极作为，改变现在普遍存在的生态违法犯罪行为得不到应有的追究的现象。造成的人所共知的，守法成本高违法成本低这样一个很不正常的一个现象。 

二、生态文明建设需要明确政府、企业、公民的生态法律责任

地球是人类共同的家园，也是所有生物共同的家园，因此，每个国家、组织和个人均无法置身事外，均负有保护这个共同家园的道德责任和法律责任。以全球变暖为例，自工业革命以来全球气温急骤上升，科学界的主流观点认为这是由于人为原因排放的包括二氧化碳在内的具有增温效应的温室气体所造成的。为了避免人为排放的温室气体对全球气候系统的危险干扰，人类必须采取符合成本效益的减缓和适应措施，以减少温室气体的排放，这是所有国家、组织和个人所应承担的道义上的责任。因此，各国应制定法律和政策限制二氧化碳等温室气体的排放，鼓励企业研发和采用低碳技术减少温室气体排放，担负企业的社会责任，同时在公民社会中提倡低碳消费和绿色消费，使每个公民切实履行自己的生态责任。这种责任既可以是道义上的责任也可以是法律责任。法律责任在这里具有执行力的机构监督并强制责任主体，履行起法定义务。从国际法的角度来观察，这点法律和政策道义责任靠责任主体的自愿履行和社会舆论的压力来迫使其履行，而法律责任则具有强制力，由具有执行力的机构监督并强制责任主体其履行法定义务。

从国内法的角度观察，国家制定法律和政策，发展低碳经济和绿色经济，鼓励企业研发低碳技术和绿色技术，减少温室气体排放，引导公民低碳消费和绿色消费，甚至制定国内的中长期碳减排目标或碳预算等。不论是通过道德自律或是法律的外在约束，国家（政府）、组织或个人明确其应承担的生态责任，并以民主的方式解决其利益与责任的冲突。在国际上中国应当分担与其能力相适应的国际义务。在国际社会中做一个具有合作精神和协调能力的、负责任的国家，维护国际生态安全。目前从中国的碳排放来看中。中国近年来的年碳排放总量都是占世界碳排放总量的四分之一以上。有人预计到2023年，巴黎气候协定履行中的第一个碳盘查。

到这个时候为止，中国的碳排放总量可能会占到全球碳排放总量的三分之一。就是年碳排放量。所以，中国做一个负责任的国家，那么应当要履行积极自己的义务。

三、绿色发展需要生态法律制度作为保障

这些制度包括但不限于各种污染物的排放和污染防治制度。比如说：“我们现在已经制定的三十多部环境法律。包括大气污染、水污染、固体废物污染、环境噪声污染，这样的传统的水气声章，这样的四大污染物的防治制度。党中央国务院非常重视环境问题。近年来，出台的大气十条水十条。那么与此相对应的我们也在修改和制定污染防治的法律。那么大气污染防治法水污染防治法都进行了相应的修改，现在正在讨论的是土壤污染防治法已经进入全国人大常委会的第一次审议。相信在今年恰当的时候，应该能够得到全国人大常委会的通过，除传统的四大污染防治之外，我们还有像放射性污染防治、电视辐射等等，这方面的污染防治制度。还有危险化学污染的防治等等，这些污染防治法律，这是一大块。我们第二大块是，各种自然资源保护的法律制度，我们现在已经基本上建立起来了，像土地资源、水资源、森林资源、渔业资源、矿产资源、野生动物资源保护的制度，还包括第三块就是生态保护制度，比如说：“自然保护区制度等等这样的地方也正在进行当中。除了自然保护区，我们还有沙漠化防治、水土流失、防灾减灾，今天也是我们的防治。所以，这些制度就是关于生态保护方面的，包括生物多样性的保护，气候系统的保护等等。这样也是同样重要，实际上中国还参与和缔结了几十个国际条约跟环境相关的国际环境公约和协定，这也是我们中国自然资源、环境法律方面一个重要的组成部分。习近平总书记也特别强调我们还要建立责任追究制度，特别是强调领导干部的责任追究制度，我们这一块补充，从环境保护法来看，也基本上建立起来。环境保护目标责任制，把一些环境指标作为约束性指标，甚至是中组部也把这些指标作为考核干部政绩的一个重要的依据。改变了以往考核干部只重视GDP，只重视经济发展经济增长的表现，而忽略了环境资源保护的表现，现在这块有很大的改观，十八大所建立的制度，还有生态红线制度和领导干部离任中的自然资源资产离任审计审核制度。这些都是非常非常重要的制度。确保各级领导干部在他们的任期内，那么正是自然资源资产保值增值，重视环境污染防治等方面的工作，与绿色发展低碳发展相关的法律制度，还包括环境责任保险制度、环境公益诉讼制度、动物福利制度、碳排放交易制度。那么环境责任保险制度，我们也在逐步开展。尽管咱们还没有关于环境责任保险这样的一部法律。那么环境公益诉讼制度，那些新修订的环境保护法，第五十八条规定环保社会组织，符合条件的社会环保组织对污染者直接提起公益诉讼。从2015年1月1日开始实施以来，目前看来，成效还是比较显著，就是我们的社会环保组织提起的环境公益诉讼案件不下百件。你们大大的协助了我们的环保执法机关监督污染者，甚至是起诉污染者，起到了很好的震慑的效果，给那些潜在的违法者也是一个有力的震慑，保护了我们的生态环境。那么五十八条，在座的都知道，它是明确环保组织只要是在社区市以上的部门登记，而且是连续五年以上，这个组织的宗旨是以环境保护为目的，并且没有不良记录的话，我们就具备了诉讼主体的资格代表社会公众利益来起诉污染者，那么还有动物福利制度，尽管我们现在这一块法律，相对来说还不够完善，但是随着我们的公众环保意识的增强，对动物福利的关注的增强，我相信在不久的将来，这样的法律会陆续的出台，通过不同的形式展现在我们面前，目前还在进行的是气候变化应对的工作。从国家这个方面，也正在考虑制定，碳排放交易的管理条例，很有可能在今年年底或者明年能得到通过。因为中国承诺在2017年开始建设国家碳排放市场，据信也就是在今年十一月，晚些时候，就会启动这样的工作。同时，国家还在考虑制定中华人民共和国应对气候变化法。那么这部法律的起草工作，我也参与了很长的时间。实际上在2014年的时候，我们参与的起草的中华人民共和国气候变化法草案，由中国社会科学院牵头的。草案已经公布于世了。我们的这个草案也相当有建设性的草案，涉及到各项制度，碳减排的制度都包括进去。所以这些都是在为国力的减排。为国际的气候保护工作做出应有的努力，特别是中国作为第二个经济体，这世界上的最大的发展中国家。目前来说，年排放量来说，也是最大的碳排放国，道义上和法律上的责任，此外生态文明建设需要借鉴国外的生态法制的成功经验。这样的生态文明建设，除了责任明晰制度创新之外，应当充分吸取国外的、国际的经验教训。在这里，我要强调一点，我们中国过了四十年左右的改革开放。不仅在经济领域取得了举世瞩目的骄人成绩，而且也在法治领域也取得了重大的进展。今年5月3号，习近平主席在视察中国政法大学时作重要讲话。那么讲话的一个重要内容就是全面依法治国，让我们法学界的人士深受鼓舞，正研究有中国社会主义特色的法律体系，为国家发展做出应尽贡献。

整理/绿大工委  审/绿宣  责编/Angel