关于“十四五”大气污染防治规划的若干思考

来源：北京国际能源专家俱乐部

今年是我国“十三五”规划收官之年，也是研究制定“十四五”规划的关键之年。中央政治局7月30日会议指出：“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在这样的大背景下，“十四五”我国大气污染防治面临什么样的形势、应该推进什么重点、促进的政策措施是什么，本随笔作一个粗浅讨论。一、大气污染防治面临的新形势讨论一个领域面临的形势，一是考虑国家发展未来一段时间面临的形势（顺应时代潮流必须对此进行分析）。二是考虑行业或领域面临的形势。需要说明的是，如果把国家发展面临的形势用到行业上，固然不错，但尚嫌不够，还要分析行业发展面临的特定形势；三是要考虑某个单位或企业面临的形势。

不同层次面临的形势应当有所差别。换言之，国家发展面临的形势是宏观的，行业发展面临的形势是中观的，单位或企业发展面临的形势是微观的。
之所以要细分，是因为每个人所处位置不同（“屁股”所坐的凳子高矮不同，脑袋也应当不同，这由“屁股指挥脑袋”决定的），分析问题也应有不同层次，这也是在同样条件下为什么有些单位或企业成功了，而有些单位或企业没有做成功的道理之所在。那么，“十四五”大气污染防治或新的攻坚战面临的形势是什么呢？第一个层次是看中央政治局对未来形势的定位。我国发展仍然处于战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。当今世界正经历百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。这是7月30日中央政治局会议对当前和今后一个时期的形势判断。

习近平总书记指出，推动“十四五”时期经济社会发展，必须坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现高质量发展提供根本保证。
必须始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。必须坚定不移推进改革，继续扩大开放，持续增强发展动力和活力。必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。从习近平总书记讲话中的“五个必须”，可以分析未来生态环境保护的定调，大体上有以下方面：一是，必须坚持党的领导，这对各行各业都具有普遍意义。二是，发展为了人民，生态环境保护是发展的内涵，也应贯彻“为了人民”的精神；对此应当细化：大气污染与人体健康有关，如重污染天气呼吸道疾病增加、一些污染重的地区还会发生其他疾病（英文中有under the weather，气候病一说）。三是，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，绿色是新发展理念之一，而绿色正是强调生态环境保护的；更可持续，必须是经济发展与生态环境保护协调和良性循环；换句话说，使我国经济社会发展可持续，必须重视生态环境保护，而不能以牺牲环境为代价发展经济。这也是总书记一直强调的。四是发展的质量，其重要标志是经济发展与生态环境保护的协调。多年来，我国调控经济发展的政策工具包括：安全、质量、节能、环保。从这个意义上说，生态环境保护不仅不能放松，而且要“方向不变、力度不减”。总书记在对当前工作部署中指出：要继续打好污染防治攻坚战，推动实施一批长江、黄河生态保护重大工程，落实好长江十年禁渔。第二个层次看生态环境部对生态环境保护的定位。部长的讲话应该是代表生态环境部的，黄润秋部长在“两会”期间答记者问时曾经提到我国生态环境保护面临的形势：用“三个没有根本改变”来概括当下形势。第一个没有根本改变，就是我们国家以重化工为主的产业结构和以煤为主的能源结构没有根本改变。第二个是环境污染和生态保护所面临的严峻形势没有根本改变。第三个是环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。下一阶段我们生态环境保护面临的形势和任务仍然是非常严峻和艰巨的。换句话说，我们目前生态环境质量的改善，从量变到质变的拐点还没有到来，还需要我们在“十四五”继续努力，继续奋斗，继续攻坚克难。对这三个没有根本改变，生态环境部的不同专家也做了详细分析或诠释。

 
二、由重污染治理专项的发现带来的启示“十三五”期间，我国加大了大气污染防治力度，加大了执法力度，中央环保督查、环评认证、驻点帮扶，特别是加大了环境污染治理的投入，天在变蓝，这是毋庸置疑的。另一方面，2020年春节期间，京津冀地区重污染天气引起公众广泛关注。黄润秋部长在“两会”的部长通道上对此做了专门的说明：从系统论来看，大气环境质量取决于两个因素，一个是污染颗粒排放总量，一个是大气环境容量，而二者又是动态变化的；从排放量上看，春节期间叠加疫情防控，日常生活社会活动量降低，因此产生的污染颗粒排放量相应降低；但一些工业维持原生产水平或降低很少，比如取暖和一些重化工业（钢铁、化工、焦化）。据环保部门科学测算，京津冀地区污染颗粒排放量和正常水平相比降低了30%。从环境容量上看，高温高湿叠加风力少，形成极端不利气象条件，即大气逆温现象，大气层上面温度比下面的高，形成“逆温层”像“锅盖”一样扣在天空压低了边界层高度，降低了环境容量。据环保部门科学测算，那段时间大气边界层高度大概是600-800米，比正常1500米到2000米，降低了约50%，即那段时间环境容量降低了50%左右。对比来看，污染颗粒物减排了30%，但环境容量降低了50%；污染颗粒物密度大了，所以重污染天气就出现了。换言之，当污染颗粒排放量大于环境容量的时候，就会出现重污染天气。

其实，雾霾治理专项的专家组也在媒体上介绍了京津冀地区大气污染物排放总量与环境容量的关系：环境容量降低了50%。专家组还发现了臭氧、VOCs超标问题。
一些专家对此提出疑问：为什么花那么大的力气，花那么大的投资，关停了不少企业来控制大气污染物的排放，为什么还是超过大气环境容量？经过仔细分析发现，按PM2.5年均浓度达标（35微克/立方米）为参照，京津冀及周边“2+26”城市大气中一次PM2.5、SO2、NOx、挥发性有机物（VOCs）和氨（NH3）的年均环境容量分别约为80万吨、105万吨、160万吨、110万吨和80万吨。2018年实际排放一次PM2.5 95万吨、SO274万吨、NOx 232万吨、VOCs 219万吨、NH3 141万吨；除SO2外，主要污染物排放量超出环境容量50%以上，部分城市超出80-150%。简单计算一下，京津冀及周边的环境容量=80+105+160+110+80=535万吨，主要污染物的实际排放量=95+274+232+219+141=761万吨，正好是环境容量的1.422倍。为什么会出现这样的结果，是需要我们认真总结的，以免再出现类似问题。如果是原来的环境容量估算没有考虑臭氧、VOCs，不是让人信服的理由，因为唐晓炎院士在上世纪90年代已经提出臭氧和挥发性有机物问题；可能的原因是，建模的时候监测数据不足以支撑环境容量的计算！是这一原因吗？本人无从知道，但却是能让人理解的理由。此外，黄润秋部长在回答记者问题时提到的“锅盖”，也提出了新的研究课题：其一，“锅盖”的影响因素是什么，是热量、水汽还是污染物，如果是这些各占多大比例；在“锅盖”影响下，污染物传输的影响因素、传输距离及其影响等究竟如何？其二，如果仅考虑污染物减排，那么，如何体现“抓主要矛盾”？电力、冶金、建材等高能耗、重污染行业的排放强度及其所占比例究竟如何，应有哪些系统性协同性考虑？其三，实施重大污染减排工程，包括钢铁行业超低排放改造、冬季清洁取暖替代、柴油货车污染治理等，效果究竟怎么样？上述的内容，本质上是要对各项减排措施的实施效果做全面总结，以便为“十四五”大气污染防治奠定基础。

这里，仍然想强调气象条件对重污染天气的影响问题，无论什么污染物排放到大气环境中，都将以混合物存在。对“热岛效应”有了红外技术来监测，对气象变化可以通过卫星图片的解读来说明，对空气中的污染物是否有更精准的监测方法？特别是黄部长提到的容量降低，是污染物排放增加，还是大气湿度的原因？需要我们认真研究。
作为一般公众，人们可以从生态环境保护监测中心的网站读到大气污染指数，但PM2.5只是综合结果，究竟与大气湿度有什么样的关系？有专家经过多年的跟踪研究发现，空气湿度大于50%就会出现雾霾，做模型的专家是否对湿度已有考虑；或者是不考虑湿度指标？这的确是一个大问题，即使不排放污染物（人为因素）也不能排除“天变一瞬间”的不可控因素。有哲学认为：提出问题是解决问题的一半；之所以提出以上问题，本意是希望“十四五”能更精准、更科学地治理大气污染！三、对“十四五”大气污染防治的重点及对策建议大气污染防治的重点，与形势判断有关，形势判断是“对症下药”的前提：一是我国的工业化和城镇化的历史任务还没有完成，与当前产业结构、能源结构相对应的资源、能源生产和消费排放的污染物仍将保持在高位；二是东部沿海地区城镇建设基本成形，但中西部仍在建设之中；三是道路交通运输工具排放的大气污染物将随着铁路运输的加快推进呈下降趋势；四是近年来的臭氧、VOCs污染呈高发特点，尤其需要在“十四五”予以重视……上面列出大气污染物，本意是在规划前弄清排放家底，规划时才能“对症下药”。作为国家层面的规划，应该全面（包罗万象）的；而这种全面不应该是省、地市生态环境保护效仿的，因为各地的规划应当也必须“对症下药”；国家大气环境保护规划，应当提出各地的环境容量，并按照“美丽中国”的标准逐步提高各地的环境质量标准；国家大气环境保护规划规定的排放额度，各地应当“因地制宜”提出切实可行的措施完成国家分配的排放额度；国家大气环境保护规划的实施，必须得到人财物等的资源保证；……研究制定大气污染防治规划，是一项复杂的事情；以上的内容会让研究制定规划的人员觉得是“小儿科”；但如果读不懂、不接地气、无法实施的规划，也会被人看成“纸上画画”。本文能想到的，专家肯定早已想到，就此打住……