张占斌：构建双循环新发展格局应把握好几个重大问题

来源：人民智库

今年5月以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是党中央科学把握国内外大势，根据我国发展阶段、环境、条件变化，着眼我国经济中长期发展作出的重大战略部署。

如何理解双循环新发展格局？构建新发展格局需要把握哪些重点？中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长张占斌教授在《国家治理》周刊撰文，进行深入解读。

今年5月以来，特别是全国两会以来，习近平总书记多次强调，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是我国在即将全面建成小康社会，进而开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史节点，面对世界“百年未有之变局”，面对国家发展优势和现实约束提出的发展新战略，是关系我国发展前途的重大谋划，为“十四五”规划乃至更长远的发展提供了方向性的引领。

对加快构建双循环新发展格局的理解

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，有着深刻的时代背景。这是适应我国比较优势和社会主要矛盾变化、适应国际环境复杂深刻变化的迫切要求，是当前和未来较长时期我国经济发展的战略方向。

01 以国内大循环为主体是增进人民福祉的主动选择

我国经济社会发展新阶段需要以国内经济循环为主，以更好地满足国内消费和发展作为落脚点之一。这是国家发展战略的转变，经济发展要更加关注人民生活水平的提高。目前我国人均GDP已经达到1万美元，从美国、日本、德国等这些大国经济发展的规律来看，一旦发展到了一定阶段，必须要逐步从外向型的发展模式转变为以内循环为主的发展模式。十多年前这一规律开始显现，我国的外贸依存度已经从2006年的超过60%下降到2019年的31.8%，这与全面建成小康社会的经济配置要求大体一致。

过去，我们利用国际国内两个市场、两种资源，参与国际经济分工与合作，大幅提高了人民生活水平。现在，我国城镇化率超过60%，总体上进入向全面建设社会主义现代化强国迈进的新阶段。靠原有发展模式无法实现新的目标，必须更好地利用国内超大规模市场优势，把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，构建新的双循环发展格局，让发展成果更好地为全体人民所共享，真正体现以人民为中心的发展思想。

加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，是满足人民对美好生活的向往特别是消费升级换代的迫切需要。我们拥有全球最完整、规模最大的工业体系，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，经济增长的动力强劲，投资需求潜力巨大。加快形成世界最大的消费市场，形成国内大循环是可行的。重要的是，我们的基本经济制度将在构建新发展格局中发挥作用。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制，既有利于激发各类市场主体活力、解放和发展社会生产力，又有利于促进效率和公平有机统一、不断实现共同富裕。

实现以国内大循环为主体的战略目标，我们有着充分的主动权，政策工具也有很多，对这些优势，我们应当有充分的判断、认识和信心。应当说构建完整的内需体系，补上消费市场的短板，把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，有利于更好解决我国社会现阶段面临的主要矛盾。

02 构建双循环新发展格局是对外部发展环境变化的应对

我国过去以出口为导向的经济全球化战略，在改革开放40多年中取得了巨大成功。为什么能取得成功？原因在于，我国在生产要素方面存在着比较优势，切入全球价值链后进行全球竞争，我们有巨大的竞争优势。获得成功的同时，我们也发现这样的全球化是一种不可持续的战略。过于依赖国外的市场，对国内市场开发利用不足，尤其是不能有效地用好逐步扩大的市场容量这一重要竞争优势。近些年来，我们自身的比较优势也在发生变化，随着发展水平的提升，廉价的生产要素不再是竞争优势，构建双循环新发展格局势在必行。

外部发展环境的变化，主要是美国对中国的判断发生了变化，政策发生了变化。美国害怕中国赶上甚至超过自己，因此不遗余力地打压中国发展。2018年中美贸易摩擦以来，国际环境、国际局势快速变化，美国决策者扬言与中国“脱钩”，并开始加紧“去中国化”。2008年世界金融危机之后，全球经济步入到一个新时期、新阶段，由于经济增长长期乏力，导致全球化的一些成本全面显化，收益下降，进一步导致各种保护主义、民粹主义、孤立主义等现象出现。今年暴发的新冠肺炎疫情，把各国原本存在的差异和猜忌进一步暴露，加剧了分歧、对立和撕裂。这是自第二次世界大战结束70多年以来，范围最广也最严重的一次全球性危机，使全球供应链出现了本地化、区域化、分散化的趋势。在此背景下，简单地以原有全球化策略进行发展变得不符合实际。因此，在全球化重构的时代，我们在战略和政策上必须进行调整。

以国内大循环为主体，并不是闭关锁国、闭门造车，并不意味着我国经济不再重视国际经济循环，经济开始“内卷化”。5月23日，习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时强调，“现在国际上保护主义思潮上升，但我们要站在历史正确的一边，坚持多边主义和国际关系民主化，以开放、合作、共赢胸怀谋划发展，坚定不移推动经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，推动建设开放型世界经济”。可以说，立足国内经济循环，办好自己的事情，有利于更好地推动国际循环，形成双循环互动。

构建双循环新发展格局，体现了我们坚持独立自主和对外开放的统一。独立自主是我国国家制度和国家治理体系的优势，也是我国社会长期发展积累的宝贵经验。中国特色社会主义进入新时代，推动我国经济社会持续健康发展，必须继续坚持独立自主和对外开放的统一。实践证明，大国没有独立自主的发展，处处依赖某些国家，对外开放也是搞不好的。

从国际环境的角度看，无论是“隔离”现象、“孤岛”行为和“逆全球化”思潮，还是未来一段时期内各国试图发展独立产业体系的可能性，都需要对国内国际循环体系进行再部署、再调整。从国内环境的角度看，国内良性循环体系的建设，对于形成“中国制造+中国消费”的超大规模市场优势，提升我国产业链供应链的国际竞争力具有重要意义。

03 构建双循环新发展格局是实现我国经济高质量发展的可行路径

高质量发展是我国经济发展战略的根本指导原则。我国自改革开放以来尤其是加入世界贸易组织（WTO）后，积极参与了全球价值链分工，以要素低成本、出口导向型战略实现了经济的高速增长。但这种低成本、出口导向的高速增长模式已愈来愈不可持续，核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出，严重制约我国经济从高速增长转向高质量发展。当前，应充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，快速提升产业基础能力和产业链现代化水平，改变出口导向战略形成的我国长期处于价值链中低端的国际分工地位。

国内经济循环在不断提升产业水平、技术水平的过程中，能够快速发现所面临的瓶颈问题，在这些瓶颈问题上进行全面突破。同时，未来具有很多不确定性，我们要考虑到国际循环可能会发生一些极端现象。为了减轻这种状况的冲击，我们必须补齐相关短板，维护产业链供应链安全稳定，提高产业链供应链的全球竞争力。这就需要对国内经济循环的短板进行更深入地梳理，提高国内经济循环产业链供应链的安全性。

以国内经济循环为主体，并不意味着不再重视国际经济循环，而是强调通过供给侧结构性改革，进一步畅通国内经济循环，使得国外产业更加依赖中国的供应链和产业链，更加依赖中国巨大的消费市场，从而在提高经济循环能力的同时，实现我国经济高质量发展。

国内大循环重点是扩大内需

7月30日召开的中共中央政治局会议提出，“牢牢把握扩大内需这个战略基点”。内需是由居民消费需求、企业投资需求和政府需求有机组成的体系。无论是从可持续发展的角度来看，还是从大国发展的优势来看，还是从实现经济高质量发展的中长期目标来看，实施扩大内需战略都是必然选择和关键举措。

01 将扩大内需作为战略基点

应该看到，新一轮扩大内需，与以往扩大内需的要求有很大不同。必须把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，重点是加快构建完整的内需体系，以提升自主创新能力为主攻方向，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势。

我国经济增长一度长期依赖出口拉动，虽然这有其必要性，但受外部环境的影响较大，抵御风险的能力不强。近年来，我国积极扩大国内需求，增强经济内生增长动力，取得了良好成效。2019年，我国货物和服务净出口保持平稳增长，对GDP的贡献率为11%，但内需对经济增长的贡献率达到89%，其中最终消费支出对经济增长的贡献率达到57.8%，内需特别是消费已经成为我国经济增长的第一拉动力。

作为世界第二大经济体、第一大工业国和货物贸易国，我国经济的长期发展只能依靠不断扩大内需拉动。当前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，世界经济活动收缩，面对严峻复杂的形势，只有坚持底线思维，持续有效扩大内需，在发展上才能掌握主动。

更好实施新一轮扩大内需战略，应围绕做大做强国内市场展开。具体来说，以满足消费需求为立足点，把扩大内需与推动产业转型升级结合起来，把供给与需求结合起来，做大做强国内市场；以满足消费需求、引导消费需求、创造消费需求为方向，以补短板为着力点，加快消费型基础设施建设，促进投资和消费相互促进、循环增长。

02 发挥好我国超大规模市场的综合优势

从新中国成立到改革开放前夕，我国建立起了较为完整的工业体系，初步搭建了超大规模经济体的构架。改革开放以来，我国通过改革释放内生动力，不断发展壮大，超大规模的市场优势和内需潜力逐步形成和显现出来。

在不同的经济发展阶段，我国超大规模市场是不同的。我们选取几个时间点，来说明改革开放以来我国超大规模市场的成长过程。1998年我国经济总体实力快速增加，人均GDP为800多美元，城镇化率为30.4%，我国超大规模市场初步显现；2008年我国人均GDP达到3000美元以上，城镇化率已接近50%，我国超大规模市场进一步显现；2019年，我国国内生产总值990865亿元人民币，按年平均汇率折算达到14.4万亿美元，稳居世界第二，人均GDP达到10276美元，稳居世界上中等收入国家行列，与高收入国家差距进一步缩小，2019年常住人口城镇化率升至60.60%，对内需有很大的拉动力。

我国超大规模市场优势还体现在稳步推进的新型城镇化和乡村振兴上。2019年，社会消费品零售总额首次突破40万亿元，达到41.2万亿元。2019年，规模以上高技术产业增加值占GDP比重为14.4%，比2012年提高5.0个百分点。城乡区域协调发展呈现新格局，东中西和东北“四大板块”联动发展，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域协调发展战略加快落实。

当前，针对居民消费需求，应加快新型城镇化建设，深化收入分配体制改革，稳步提高居民收入，扩大中等收入群体；完善与我国国情和发展阶段相适应的社会保障体系，特别是提升对农民工及其家属的保障水平，减少其消费的后顾之忧。只有这样，才能建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，把我国超大规模市场优势发挥出来。

03 坚定不移深化供给侧结构性改革

当前国内大循环的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡。经济循环无法有效畅通，矛盾的主要方面不在需求侧，而在供给侧，因此必须通过深化供给侧结构性改革，促进国内经济大循环。

首先，要深化体制改革和机制创新，重点是完善产权制度和要素市场化配置，保护市场主体产权和公民财产权，巩固降低宏观税负的成果，完善保护市场主体的体制机制，稳妥推进农村“三块地”改革，建立扶贫脱贫的长效机制，实施中等收入群体倍增计划。在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。

其次，要着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，加快形成生产高效、分配公平、流通顺畅、消费强劲的生产关系，充分释放产业创造力、分配推动力、流通保障力、消费拉动力，畅通产业链和产业循环、价值链和价值循环、供应链和市场循环。在生产环节，重点解决国民经济中房地产和金融行业占据金融资源过多的问题，畅通实体经济融资渠道。

第三，要实现各类要素在国内各区域间的自由流动，打通“区块”“省域”和“城市”“城乡”等不同区域空间尺度之间的经济循环。持续推进西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展；以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等开放高地、发展高地为重点，布局战略性新兴产业和未来产业，在中西部地区打造新的增长极，加快成渝地区、长株潭地区等城市群发展，优化区域空间布局，畅通区域之间生产要素配置循环，加强区域、城乡等不同级次产业链的融合，保证国内大循环畅通。

第四，要实施好产业基础再造和产业链提升工程，积极构建以我国为中心的产业链供应链生产组织网络，平衡好制造业产业链外迁和向中西部地区转移的关系，着力提高产业配套发展能力。在巩固传统产业链优势的基础上，提前布局战略性新兴产业、新基建，推进大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术与重大基础设施的深度融合，提升产业创新能力。围绕重点产业链、龙头企业、重大投资项目，注重发挥企业在筑牢产业根基中的主体作用。

加快形成中国经济发展新格局

当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。我们认为，中国的新发展格局必须在“大力度的改革、高水平的开放”这一前提下才能形成。

01 加大改革力度，疏通影响国内大循环的堵点

其一，通过强力改革，加快推进创新驱动战略，打通支撑国内经济循环的全流程创新链条。凡是属于“卡脖子”的技术产业化项目，科创板应优先考虑；凡是能够降低关键核心技术对外依存度的，科创板应优先考虑；凡是有利于促进内循环、提升产业竞争力的，科创板应优先考虑。

其二，加快数字经济产业化、传统产业数字化。新基建作为数字经济、智能经济、生命经济的技术支撑，不仅本身将带来几万亿甚至十几万亿元的巨大投资需求，还将通过数字经济产业化、传统产业数字化、研发创新规模化而产生不可估量的叠加效应、乘数效应。在这一领域，我们仍存在不少短板，可以大胆探索市场经济条件下新型举国体制，使其发挥作用。

其三，将提高产业链供应链稳定性和竞争力要作为重中之重，着力补短板、锻长板。要持续强化产业链要素保障，围绕重点地区、重点行业和企业有针对性地开展工作，依托重点行业产业链供需对接平台，及时帮助解决企业在物流、人流、资金流、数据流等方面的断点堵点痛点问题。要大力激发市场主体活力，支持大企业主导构建创新体系和产业生态，着力培育一批“专精特新”企业和“单项冠军”企业，构建大中小企业融通发展的新型产业合作体系。要巩固产业链综合优势，提升产业基础能力和现代化水平，加快补齐关键核心技术和关键零部件短板，培育一批具有国际竞争力的先进制造业集群。

其四，深化关键性基础性体制改革，激发社会投资活力，加快构建高标准市场体系。今年以来中共中央、国务院陆续发布了两个重量级文件：《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。文件提出了深化关键性基础性体制改革，强调资源优化配置型改革，既具有针对性和前瞻性，又具有极强的战略意义，是新时代中国市场经济向前推进的一个重要标志。

其五，营造更具国际竞争力的营商环境，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。进一步推进简政放权改革和负面清单制度，吸引先进国际资源来华投资发展。以世界银行营商环境评价报告为契机，把北京、上海、深圳、浙江等有利于改善营商环境的改革做法在更大范围内推广，并逐渐以制度形式把改革成果确定下来。

02 推进高水平开放，形成双循环相互促进的新发展格局

其一，用好超大规模市场优势，深入参与引领国际经济循环。要用好超大规模市场优势，积极扩大进口，以服务业为重点扩大外资市场准入，吸引集聚更多高质量外资企业。这样内需就成为实现全球化战略转型的工具、资源和手段，利用内需来促外需。用内需虹吸全球先进生产要素为我所用，发展创新经济，进行产业升级。如果我们将国内市场打造成吸收全球先进生产要素的平台，那将极大地推动创新经济格局形成，有利于实现产业链向中高端攀升和经济高质量发展。

其二，推动共建“一带一路”高质量发展，走出去开展国际产能合作。坚持互利共赢的开放战略，以“一带一路”为重点，依托制度集成创新，建设高水平的开发区、自贸区，积极发挥海南自由贸易港的功效，巩固东盟开放合作的成果，形成更多面向“一带一路”和南方国家的国际大循环。促进商品、资金、技术、人员更大范围流通，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

其三，加快中欧投资协定、中日韩自贸区等谈判，与发达经济体建立紧密的产业和市场循环关系。虽然欧洲国家与美国走得近，但美欧存在利益纷争，也存在诸多矛盾，我们有机会争取与欧洲合作。要正确分析欧洲的形势，一些国家与中国合作获利巨大，即使不会进一步深度合作，但也不至于“去中国化”。中日韩产业链、价值链十分密切，相互深度嵌入。应争取早日建成中日韩自由贸易区，这个虽有一定难度，但对我们来说必须争取。

其四，打通国内国际循环的痛点和堵点，促进国内国际市场规则和标准的有机相容。畅通国内国际循环，不只是畅通人流、物流、要素流，更要促进国内国际市场规则和标准的有机相容。坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进，增强国内循环与国际循环的韧性和柔性，从制度上、技术上、规则上打通国内循环与国际循环相互融合、相互促进的痛点和堵点，畅通国内国际微循环。

其五，防止两个循环生态体系“脱钩”，促进国内外市场有效贯通。坚持进口与出口并重、利用外资和对外投资协调，增强国内国际两个市场两种资源的粘合度，采取一切措施坚决防止两个循环生态体系“脱钩”。当前需注重恢复国际供应链，畅通外向型企业可持续发展的国内国际产业链，支持出口产品转内销，积极拉动国内消费回升、扩大有效投资、引导外向型企业建立基于国内循环的产业链，促进国内外市场有效贯通。