【专家解读】程 烨 | 国土空间规划法立法研究中的“三定”问题

来源：中国土地学会订阅号

[编者按]近日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。为了让大家全面理解该文件的深刻内涵，引导大家从落实新发展理念上来重视、来认识，来执行，中国土地学会邀请了部分专家撰写了文件解读文章，现共享给大家。‍‍‍‍‍

程  烨—中国国土勘测规划院原院长

      最近发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），要求“加快推进国土空间规划法的立法工作”。《意见》从重大意义、总体要求、总体框架、编制要求、实施与监督、法规政策与技术保障以及工作要求方面，提出了完成这项重要改革任务的正确路径和建立国土空间规划体系的顶层设计。

     本文拟结合学习《意见》的初步认识，对国土空间规划法立法研究初期中面临的“三定”问题作以下思考。所谓立法研究中的“三定”，是指根据国家《立法法》和《立法技术规范》，在开展国土空间规划法的立法准备阶段，对该法的定性、定位和定结构的研究。应基于立法研究的逻辑思维和法理设计，做好该法律草案研制前期的基础工作。‍‍

一、 定性‍

      国土空间规划法是以规范国土规划编制和实施监督行为为内容，以调整规划行为法律关系为对象的国家法律。因其参加法律关系的主体中有国家公权机关，且以维护国家安全和公共利益为目的，所以应属于公法和程序法性质。其作用是保障国家空间规划编制、实施和监督的合法合理性与公平正义性。其立法形式是由国家立法机关授权自然资源部牵头会同相关部门，依法定程序和技术标准制定法律草案的专门性活动。《意见》在第一部中指出“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。这既可作为国土空间规划立法的目的，也可作为立法定性的判断依据。‍

二、 定位‍

      国土空间规划法应在有关空间规划的法律体系中占据综合与统领的位置。根据《意见》第二部分（总体要求）中指出的“发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”和第七部分中关于“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚”，要求“自然资源主管部门要会同相关部门加快推进国土空间规划立法工作”，以及我国《生态文明体制改革总体方案》提出的“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”的论述可以认识到，作为制度保障的国土空间规划法的立法任务十分重要而紧迫。在以国土空间规划统领各类空间利用的前提下，该法的创立对现有空间规划法律体系的整合与法律法规的修定，具有决定性和基础性的作用。‍

三、 定结构‍

      定结构主要是指法律草案正文结构要素的确定。从立法技术方面一般分为以下三个层次。

      1.逻辑结构

      逻辑结构一般由假定条件、行为模式和法律后果三个部分完整构成。假定条件是指法律规则的适用条件,即法律规则在何时、何地，对何人适用，以及在何情境下对人的行为有约束力。行为模式是指法律规则中规定的具体行为模式，分有权利（授权）行为模式（可为模式）和义务（强制）行为模式（应为模式+勿为模式）。法律后果是指法律规则中规定人们在做出符合或不符合行为模式的要求所应承担的相应后果，分为合法后果和违法后果两种。

      2.形式结构

      形式结构主要指法律草案正文名称和条文层级设置方案的确定。包括名称和编、章、节、条、款、项、目的设置与排列方式。

      3.内容结构

      内容结构主要指法律草案正文内容构成的确定。包括总则（事关全局的内容，含有立法宗旨、依据、适用范围、基本原则、基本制度、主管部门等。通常第一章为总则明示）、分则（含有具体行为规则及法律后果，通常不以分则明示而以章、节、款表述）、附则（含有名词、术语解释，制定实施细则的规定，施行时间的规定，与其他法的关系的规定）。

     值得关注的是，《意见》中第三、四、五、六、七，五个部分内第（三）至第（十九）项内容，均可以对应法的结构要素并选择适当的行为模式和用语，吸收到国土空间规划法草案的总则和具体行为规范的章节之中。其中大部分内容可用法律规则的用语要求表达而转换为法条，特别是有关规划编制、实施、修订和监督的法定程序设计，《意见》在这方面具有立法指南的作用。

      国土空间规划法立法研究中“三定”的难点和重点是定位的问题，因其定位基础关系新法之间、新旧法之间的协调，以及新法律体系的构造。一方面，国土空间规划法与国土空间开发保护法都是正在制定的新法，在研创初期就应做好彼此功能的衔接与配合。另一方面，在国土空间规划法立法的同时，应对现行有关空间规划的法律和法条规定进行系统性完善，做出立、改、废的结构性调整，尽快形成功能完善，协调配套的新法律体系。在当前新法未出，旧法未改的情形下，除采取加快新法的立法和新标准编制进度的措施外，同时还需要制定过渡期的相关法规和标准，为过渡期的国土空间规划编制工作提供必要的制度性保障。‍

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