“十四五”时期财政支持科技创新的几个问题

来源：创新研究

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十三次会议重要讲话中指出，“党的十八届三中全会以来，我们系统布局和整体推进科技体制改革，通过破除体制性障碍、打通机制性梗阻、推出政策性创新，显著增强了各类主体创新动力，优化了创新要素配置，提升了国家创新体系整体效能，推动我国科技事业取得了新突破。同时，也要看到，科技体制改革任务落实还不平衡不到位，一些重大改革推进步伐不够快，相关领域改革协同不足，一些深层次制度障碍还没有根本破除。要从体制机制上增强科技创新和应急应变能力，加快构建关键核心技术攻关新型举国体制，补短板、强弱项、堵漏洞，提升科技创新体系化能力。要创新科技成果转化机制，打通产学研创新链、产业链、价值链。要抓好科研经费管理、科研评价、科技伦理、作风学风建设等基础性制度落实，激发创新创造活力”，这对深化科技体制改革提出了新的要求，指明了新的方向。

财政科技投入对科技创新发展具有基础性、引领性作用，财政支持科技创新体制机制是科技体制机制的重要方面。新形势新任务要求我们，做好“十四五”财政支持科技创新的政策安排，在指导思想上，要牢固树立“科技投入是对国家发展最根本、对国家未来最重要、对应对世界变局最急需的战略投入”的理念，按照“应对百年变局，紧扣国家目标，持续增加投入，遵循科技规律，优化投入结构，创新投入方式，强化绩效管理，完善制度体系”的原则，立足于“两个一百年”战略部署和实现建设创新型国家“三步走”的战略目标、立足于在一些重点领域抢占全球新一轮科技革命和产业变革的制高点、立足于在国际形势突变中全面提升我国科技创新供给能力，谋划科技资金投入布局，明确科技资金投入重点，改革完善管理机制。

通过五年的努力，力争到“十四五”末期，我国财政科技资金投入和管理机制实现4个方面的重大变化：一是在投入规模上，科技投入作为国家战略性投入，R&D投入和财政科技投入规模保持只增不减的态势。财政科技支出占财政支出比重仍会保持发达国家的水平，R&D占GDP比重得到稳步提高。二是在支出结构上，基础研究和应用研究占比稳步提升，财政科技支出中用于R&D的部分大幅度提升。三是在投入方式上，以财政投入为牵引带动社会多元化投入机制发挥更大作用，财政稳定支持经费和竞争支持经费比例关系更加协调。四是在管理机制上，有利于优化统筹协调机制、完善预算管理制度、激发科研人员积极性、提升科技支出绩效的管理机制更加健全。

“十四五”时期财政支持科技创新的投入规模问题

（一）将科技投入作为国家战略性投入，确保财政科技投入总量只增不减。科技在国民经济社会发展中居于引领性、关键性、全局性的战略地位，事关国家现代化建设全局，事关国家核心竞争力提升，事关民生福祉，事关国家安全。提高科技创新能力，既是新一轮科技革命与产业变革的迫切要求，又是创新型国家建设的迫切要求，更是有效应对国际环境复杂多变的迫切要求。要充分认识科技在经济社会发展全局中的战略地位，将科技投入作为国家战略性投入，持续增加科技投入，超前部署和发展前沿技术和战略性新兴产业与未来产业，为科技创新奠定强大物质基础，不断提高科技对经济社会发展的支撑和引领作用。

（二）财政科技投入要聚焦发展战略目标。财政科技投入要明晰政府与市场边界，以公共科技活动为支持范围；要区分R&D活动与非R&D活动边界，以R&D活动为支持重点。在此基础上，中央财政科技投入要突出国家战略目标，聚焦重大基础研究，提升原创水平；聚焦前沿技术，抢占世界科技前沿；聚焦产业发展面临的致命短板，攻克关键核心技术。

（三）建立各级财政科技支出中期规划制度。财政科技投入要提前预判，超前部署，动态调整，在财政科技投入安排上增强科学性、前瞻性、统筹性，兼顾轻重缓急，统筹当前长远，量力而行，尽力而为，集中力量办大事。进一步加强科技投入的稳定预期，在现行的3年规划基础上，编制为期5年的财政科技支出中期规划，构建以中期规划约束年度预算、年度预算以项目库为基础的新型科技支出架构。

（一）强化“两个导向”，提高“两个比重”。“十四五”时期，我国经济社会发展对基础研究和应用研究的需求将大幅上升且多样化，政府应在保证基础研究和应用研究投入比重稳步增长方面发挥更加积极的作用，强化R&D科技创新导向，强化提供新知识供给导向。一是强化全社会R&D投入向基础研究、应用研究倾斜的导向，提高基础研究与应用研究经费占全社会R&D支出比重。二是强化财政科技投入的科技创新（R&D）导向，大幅提高财政R&D投入占财政科技投入的比重，并重点向基础研究倾斜。

（二）推进科技领域中央与地方科技事权与支出责任改革。在深入落实《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕26号）的基础上，适时推进科技领域中央与地方事权划分改革。一是适当上移科技事权，加强中央统一领导。科技事权主要集中在中央和省两级，中央主要负责全国科技政策、科技规划、重大资源布局、重大科研基础设施部署等事项。二是明确中央与地方研发目标。中央侧重国家目标驱动的研究、重大基础研究、关键卡脖子技术攻关等，地方侧重面向区域经济发展需求的应用基础研究、行业共性技术、地方科研基础设施建设等。

（三）进一步优化科技计划、基地人才布局体系。国家科技计划要聚焦到必须自力更生、自主创新而不受制于人的基础研究和关键核心技术领域。按照国家科技计划的“强基、攻关、构链”三大功能定位，梳理和评估各类国家科技计划，优化布局体系。一是将同类功能定位的项目归集在一类计划中。二是进一步明晰国家重点研发计划、国家科技重大专项和“创新2030”的功能定位。三是加快国家战略科技力量建设，改革调整战略科研机构、合理布局国家实验室、重组国家重点实验室体系、引导建设创新集群。四是优化整合各类人才计划、明确功能定位，科学构建人才计划体系。

创新财政科技资金投入方式，对优化财政科技资源配置，提升财政科技投入绩效，调动科研人员积极性具有十分重要的意义和作用。我国财政科技资金投入已形成多种投入方式并存的格局。目前财政支持科技的主要方式有四种：一是财政部门通过年初预算直接安排并稳定支持的“机构”经费；二是相关管理部门通过科技计划（基金、专项）安排的竞争性项目经费；三是发改部门安排的一次性科研基本建设经费；四是对企业技术研发主要通过税收优惠政策和安排竞争前研发项目的方式给予支持等。我国科技投入方式存在对“机构”的支持机制不完善、科技计划项目支持方式单一、实行稳定支持方式的相关经费标准制度不健全、预算安排与绩效评价结果不挂钩，以及支持企业技术创新的目标与方式有待完善等问题，建议从以下几个方面加以完善。

（一）实行“机构”分类，采取差异化支持方式。对科研机构和大学要根据科研和教育功能属性进行分类。科研机构可分为基础研究类（含独立法人的智库类科研机构）、应用研究类（含社会公益研究机构）和综合类科研机构（兼有基础研究和应用研究）。基础研究类机构实行“任务+机构”的预算支持方式，应用研究类机构实行“机构+竞争”的预算支持方式，综合类机构实行与其任务相应的预算支持方式。大学可分为研究型大学和其他类型大学，研究型大学重点承担基础前沿研究和培养高层次人才的使命，对其基础前沿研究采取稳定加竞争的支持方式。

（二）改革科技计划项目安排方式。改革目前科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例。对于国家战略目标清晰的重大科技攻关，要整合全产业链的相关要素，创新科技投入集中整合模式；对于受到创新资源条件约束的科技攻关，要有效协同要素投入，提高科技资源利用效率；对于涉及重大突发事件的科技攻关，要提高相关主体的应急能力，形成快速高效的动员组织机制。对国家目标明确、技术路线清晰、组织程度较高、优势承担单位集中的重大科技项目，定向择优或定向委托方式确定承担科研机构和领军科学家。对需要稳定队伍、长期研发积累才可能突破的基础前沿研究，采取对优势团队、领军科学家的连续支持方式。

（三）完善经费标准制度建设。一是分类制定科研机构和大学基本支出定额标准；二是制定重大科研基础设施、国家重点实验室、野外观测实验台站的运行费标准；三是制定科研机构和大学资产配置标准，可先从通用资产配置标准制度做起。通过经费标准化、规范化建设，为稳定支持方式提供科学的依据，夯实稳定支持的制度基础。

（四）建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度。注重绩效评价结果的运用，预算使用权和绩效问责紧密结合，将绩效评价结果作为确定有关部门和机构下年度预算安排方式和具体预算安排的重要依据。绩效好的优先支持，可提高一定周期内稳定预算支持的额度；绩效一般的要改进后予以支持；交叉重复的要调整后予以支持；低效无效的要降低甚至取消预算支持。

（一）健全科技资金配置的宏观统筹协调机制。一是建议成立中央科技战略专家委员会，为中央对科技重大政策、规划、任务和资源配置的宏观决策提供决策咨询支撑和服务。二是建立健全同级政府相关部门的沟通协调机制。在中央本级层面，完善科技行政管理部门与同级财政、发改等部门的沟通协商机制，依法按职责发挥统筹协调作用，提高科技资源配置效益。发挥部际联席会议机制作用，强化国家科技计划（专项、基金等）的投入协调机制，加快建设国家科技管理信息系统及其国家科技经费管理信息平台，构建分领域、分层级、分类型的科技投入全过程绩效管理信息数据库。三是完善中央与地方联合实施国家重大科技项目的资源配置协同机制。协同发挥中央部门和地方作用，合理配置中央地方资源，明确权责与绩效目标，构建“集中力量办大事”的体制优势的制度保障。

（二）完善财政科技预算管理制度。一是按照边界清晰、相互关联、相互制约的原则，明晰支出规划、年度预算和项目库三个管理层次，构建规划约束年度预算、年度预算以项目库为基础的预算管理架构。二是按照信息对称性、管理有效性和相互制衡的原则，合理划分部门科技预算管理权责，充分发挥主管部门作为预算编制主体、执行主体和责任主体的作用，更好发挥财政部门作为预算审核主体和监管主体的作用；按规定赋予科研机构和大学科研经费自主权，做到各司其职、各负其责、权责明晰。三是按照公开是常态、不公开是例外的原则，推进政府预决算、部门预决算、单位预决算以及科研项目预决算的公开，实现预决算公开全覆盖。同时，细化预决算公开内容，将预决算公开纳入各部门各单位绩效评价范围，强化责任落实和责任追究。

（三）建立符合科研规律和特点的科技投入绩效管理机制。一是完善科技投入绩效管理制度体系。尊重规律、深化改革，构建以科技创新质量、贡献为导向，适应科技发展要求的科技评价制度体系，突出绩效评价的创新服务功能。二是完善评价体系。清晰定位、科学分类、及时调整，强化国家创新驱动发展战略“指挥棒”导向功能，细化评价规则和程序规范，以项目评审、人才评价和机构评估为抓手，进一步完善科技评价指标体系。三是优化全过程绩效评价与管理机制。鼓励发展社会化、专业化中介专业机构，推进科学、客观、独立的第三方评价机制建设。建立年度监测和随机抽查相结合的绩效监控机制，强化事前、事中和事后过程中绩效目标与预算调整的紧密结合。四是健全绩效评价结果应用机制。建立绩效评价结果反馈整改及绩效信息公开机制，将绩效评价结果与预算安排、监督检查、政策倾斜等挂钩。

（四）深化科研项目经费管理改革，激发科研人员创新积极性。一是进一步赋予科研机构和大学经费使用管理自主权，简化科研项目预算编制，建立充分体现科研活动规律、以信任为基础的科研资金使用管理制度。二是加快科研人员薪酬制度改革，提高科研人员薪酬待遇水平，提高科研人员薪酬中稳定支持的占比，切实改变科研人员薪酬主要来自项目经费的状况。三是探索制定科研资金使用负面清单。为避免失信成本过低形成“破窗效应”，在基于信任的科研资金管理基础上划定明确的资金管理使用“红线”，明确“违规”行为，以负面清单制度，在最大限度赋予科研人员自主性和灵活性的同时要求守住底线。四是强化法人责任意识，建立法人管理容错机制和考核激励机制，鼓励法人单位勇于担当，完善法人对项目遴选、立项、实施、验收全过程管理的权责机制。五是利用信息化手段加快建立科研资金信用机制，加强风险防控。落实信息公开，发挥内部监督作用。将信息公开纳入单位内部控制评价系统，定期开展自纠自查与督导检查。