科技人力资源现状与流动态势 ——美国视角引发的思考

来源：创新研究

摘要：美国世界科技强国地位的保持与其科学与工程劳动力的规模与质量密切相关。跨国流入美国的科学家与工程师成为了美国高技术人力资源的有益补充，也使美国成为全球人才流入第一目的地国家。美国这一地位的获得，是经济、科技、社会、历史等多因素作用的结果，其中包括美国移民法的不断完善，科技配套政策设计、国际合作项目开展及优质高等教育资源的整合效应释放。对美国科技人力资源现状的分析为我们带来很多启发。然而，近年来的逆全球化态势也为我们的人才工作提出了更多挑战，并引发我们更多深入思考。

根据国际移民组织（IOM）发布的《世界移民报告2020》（World Migration Report 2020），2019年全球跨国移民人数为2.72亿，占全球总人数的3.5%。全球超过一半以上的移民（1.41亿）在欧洲和北美生活。印度(1750万)、墨西哥（1180万）和中国（1070万）成为三大移民来源国。美国成为全球第一移民目的地国家，共有5070万国际移民（据2019年数据测算，International Migration Organization. World Migration Report 2020.）。以上数据表明，对于全球移民而言，美国仍具有巨大吸引力。

在美国5000多万的移民中，有相当数量具有科学技术教育背景或职业技能，然而这些国外智力支持并不能满足美国高技术产业发展。硅谷领导集团（Silicon Valley Leadership Group）首席法律顾问、科技和创新政策副总裁彼得·勒罗-穆尼奥斯（Peter Leroe-Munoz）谈到，“关于创新经济，我们必须记住，目前需要用技术娴熟的技术人才来填补科技岗位，而我们在美国没有培养出足够的技术娴熟的工人来填补所有这些职位。”“这就是为什么我们现在需要有技能的移民来帮助我们填补这些岗位”。美国高技术企业面临高技术人才短缺的问题，在STEM（Science，Technology，Engineering，Mathematics）人才培养方面已经面临后备力量不足的问题。根据密苏里艾默生（Missouri Emerson）2019年STEM调查显示，有60%的受访者有兴趣从事STEM领域工作，但只有39%从事STEM职业，部分女性不被鼓励从事该领域的职业。行业报告显示，在人才供需结构上，雇主找不到具有相应技能背景的员工，高技术人才与高技能岗位不匹配问题突出。

全球移民的规模持续扩大，年均增速基本保持平稳, 全球移民特别是高技术移民动向和高技术人才培养是当前国内外关注的热点。美国作为世界科技强国，其科技人才的储备与跨国流动情况备受瞩目。本文以《美国科学与工程指标2018》数据为参考，探讨其科技人力资源（主要是指科学家与工程师）发展态势与流动现状。

1. 美国科技人力资源发展现状

根据《美国科学与工程指标2018》，美国科学与工程劳动力总量（科学与工程职业角度区分）已达670万，1960年至2015年的年均增长率为3%，高于同期劳动力总量2%的增长率。在部门分布上，这一群体中受雇于商业部门、教育部门以及政府部门的比例分别为71%、19%和10%，科学与工程劳动力更多集中在创新活动活跃度高的商业部门。在地域分布上，他们多集中在大城市。2015年美国科学与工程职位的19%集中在美国20个大城市地区。在年龄分布上，这一群体的平均年龄从1995年的41岁上升到2015年43岁。1993年至2015年间，60岁及以上的科学家与工程人员比例快速上升，60-69岁的劳动力比例从1993年的54%上升到2015年的62%，美国科学与工程劳动力的老龄化程度在逐步加重。在性别比例上，女性科技人力资源增长较快，其比例已从1993年的23%上升到2015年的28%。从职业分布与学历层次来看，2015年数据显示，计算机与数学科学家中具有博士学位的比例接近60%，工程师中拥有博士比例的接近55%，计算机与数学、工程师中拥有硕士、博士学历者的比例要高于生物农业环境科学、物理学、社会科学等相关领域硕博比例。

2. 美国科技人力资源流动趋势

美国科技人力资源流动主要呈现三大特征。首先，基于长周期判断，流入美国的科学工程技术人员自20世纪60年代至今仍保持增长态势。根据美国人口普查（1960-2000）和美国社区调查（2006-2008）的数据，美国科学家中的移民科学家比例从1960的7.2%，上升到2007年的27.5%。美国的科学与工程劳动力，既基于美国对于本土人才的培养，更与其移民大国的地位息息相关。根据美国国土安全部的数据，2017年获得美国合法移民身份的移民人数超过112万，其中从事管理、专业技术相关领域工作的约占10%，与2007年数据相比，十年间移民总数增长约70%,从事专业技术领域工作的比例增长超过54%。其次，从科技人力资源的构成看，H-1B签证持有者是美国科学与工程劳动力的重要组成部分。H-1B签证的博士学位获得者多为工程学、数学与计算机科学、物理学与地球科学专业，1991年至2015年间，H-1B的签发数量有了大幅提升，从1991年的每年大概5万人到2001年大概16万人的高峰，在“9.11”事件后，签发量虽大幅回落，但每年仍高于10万，并在2004年后缓慢回升，在经历了2007年美国次贷危机后，签发总量再次下降，但在2009年后又快速上升，到2015年已接近17万。最后，从科技人力资源的来源地看，中国和印度是美国科技人力资源的主要输出国，美国科技人力资源学历层次大幅提升。1995-2015年，来自中国和印度的科学与工程博士获得美国临时签证的比例分别为34.7%和13.7%。

3. 美国支持科技人才流动的主要措施和方式

美国之所以可以源源不断吸引全球优秀人才，其有力的政策保障是一个非常重要的原因。一是移民法为促进技术移民流入提供法律保障。从20世纪50年代一直到2000年，美国一系列与移民相关法律经过多次修改完善，总的趋势是通过增加配额的方式，对具有技术背景的人才采取越来越开放的移民政策，依靠移民法的保障，美国吸引了大量的全球人才，特别是2000年左右为美国的互联网迅猛发展提供了智力支持。二是美国科技政策设计有利于高技术人才的流入。通过回顾克林顿、小布什、奥巴马执政时期的主要科技政策，发现在历任总统科技政策的设计中，都不同程度地为全球科技人才流入美国提供有利条件，包括加大科学研究预算、完善高技术移民政策、将国际留学生和创业者纳入美国人才储备并为其提供毕业延长签证便利和配偶和子女获得签证便利。三是依托重点资助与国际合作渠道开发国际人才市场。如“信息技术计划”作为克林顿政府的国家研发重点领域，对全球IT工程师形成巨大的吸引力，硅谷一直以来也成为了大量来自印度与中国的工程师的创业之地。四是卓越的高等教育资源吸引了大量国际留学生。根据联合国教科文组织统计数据，仅从2017年的数据来看，以美国为留学目的地的占比最高，约占全球留学生总量的四分之一（Atlas 2017, UNESCO 2017）。全球范围而言，美国是国际留学生的首选地，其占比超过第2名的英国的两倍还多。美国对于国际留学生具有强劲的吸引力，在为美国教育产业带来巨大经济效益的同时，也为美国面临的高技能劳动力短缺问题提供解决方案。

4. 关于吸引全球科技人才的思考

特朗普执政以来，中美关系复杂多变，最近一段时间两国关系恶化已经成为不争的事实。在中美关系极速降温的大背景下，加之新冠疫情全球蔓延，中美科技人文交流跌近冰点，关于“人才交流”的讨论更多转向“人才竞争”这一主题。美国政府在2017年“禁穆令”之后，又频频向华人学者发难，缩短STEM专业的中国留学生签证，部分专业禁止中国留学生进入，进一步扩大实体清单范围，将一些中国的理工类院校列入其中，访问学者出访、科研人员参与国际会议、科研软件使用等等处处受限。近期，特朗普更是通过总统令暂停发放H-1B签证至2020年底。“美国优先”战略下，特朗普对于移民采取了更加消极保守的态度。暂停发放H-1B签证的总统令招致了美国高技术企业、美国科学界的普遍忧虑与批评。相当多美国企业家和科学家认为，基于技术移民在美国经济社会发展中的重要作用，收紧全球人才流入美国的渠道，将削弱美国的创新实力。未来一段时间，美国技术移民相关政策调整具有不确定性，从长远看，美国欲继续保持其全球科技领先优势，对STEM人才的全球争夺一定不会放松。

在当前美国收紧人才政策的同时，英、德、澳几个西方国家并未放松吸引全球人才的步伐。2020年3月1日德国《技术移民法》正式生效，德国联邦政府创建了面向未来和基于需求的第三国技术人员移民框架，提高了合格专业人员赴德工作可能性。英国积分制新政、“全球人才签证”向STEM高技能型人才倾斜，通过《研究与开发路线图》规划，建立常设机构——“人才办公室”。澳大利亚推出全球独立人才计划，为国际学生提供疫情期间便利。这几国的引才新政表明全球人才竞争正处于白热化阶段，此时中国的高层次人才工作，特别是全球人才吸引的策略应做出怎样的调整？国内国外人才资源如何融合，需要解决哪些关键性问题，才能发挥出最大效用？面对巨大的外部压力，国内人才特别是STEM人才，在其培养、使用、评价、流动等诸多环节如何开启“内循环”吸引和动员哪些主体共同参与？它们的角色与互动如何？国内人才与国际人才的两种资源的“全球环流”又该以怎样的模式持续？这些问题将是当前我国人才工作面临的紧迫问题，需要更多的研究与讨论，需要更多的创新实践、经验借鉴与总结反思。

本文基于《中国科技人力资源发展研究报告 （2018）——科技人力资源的总量、结构与科研人员流动》第十四章“美国科技人力资源流动与政策”的部分内容进行摘编、提炼，同时增加了部分新内容。