绿会法工委向司法部递交《行政复议法》修改建议 | 立法动态速览学术资讯

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行政复议兼具行政监督、行政救济和行政司法行为的特征和属性，对于监督和维护行政主体依法行使行政职权、保护相对人的合法权益等均具有重要的意义和作用。

近日，司法部就《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开向社会征求意见，绿会法工委高度重视，经过认真研究，提出六点修改建议，并于12月22日通过电子邮箱方式递交司法部，修改建议如下。

文/泓嘉一审/Tammy 编/Angel

一、增加对会议纪要等非规范性文件依据的合法性审查

行政复议司法实践中行政管理部门往往以“会议纪要、实施方案”等非规范性文件的形式，做出或可能做出损害行政相对人权益的行为，这些非规范性文件并未冠以“办法”“规定”“细则”等名称，也没有经过法定通过程序。行政相对人提起行政复议时，行政复议受理机关可能会对“会议纪要、实施方案”等文件不予合法性审查。

建议：《征求意见稿》第二章第一节第十三条增加一款，即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范特定权利义务内容的行政会议纪要、实施方案等非规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该非规范性文件的合法性审查。

二、‍完善行政复议的程序保障制度

目前《征求意见稿》中关于听证制度的规定已经较为成熟，但对告知制度的规定还有待完善。全面、充分、明确的告知制度是使行政复议坚实落地的有效举措之一。实践中，部分行政机关的告知采用口头形式，且拒不出具书面告知，由此严重影响行政相对人提出进一步复议申请或行政诉讼。行政机关应当全面、充分告知公民、法人或者其他组织其权利，并且应当以书面形式明确告知，而不能采取口头方式，否则不利于申请人通过行政复议维护自己的合法权益，使得行政复议流于形式。

建议：将第二章第三节第二十四条第三款的“告知”全部修改为“书面告知”；将第三章第三十六条的“决定不予受理并说明理由”修改为“书面决定不予受理并说明理由”，将“告知”修改为“书面告知”；将第五章第八十三条的“告知”修改为“书面告知”。

三、修改政府信息公开需先行政复议的诉讼前置程序

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，也就是说，对于认为政府信息公开行为侵犯自身合法权益的，救济途径是复议和诉讼二选一。但根据《征求意见稿》第二章第四节第二十八条的规定，对此种情况须先复议才能诉讼，即复议变成了诉讼的前置程序。那么根据法律效力大于法规效力的原则，《条例》中对于此种情况救济途径的规定就被架空了，不利于行为人更好保护自身合法权益。

且《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”两法规定相冲突。

建议：修改《征求意见稿》第二章第四节第二十八条，删除在认为政府信息公开行为侵犯自身合法权益的情况下行政复议作为行政诉讼前置程序的规定，与《行政诉讼法》和其他相关法律法规做好衔接。

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四、审查程序中的规范性文件不应作为复议案件的法律依据

复议案件的审理可以将行政规范性文件作为参照，但复议机关应以审查其合法性为前提。对于已被申请人提请合法性附带审查的行政规范性文件，复议机关不应参照其作为审理复议案件的依据。

建议将第四章第一节第四十四条第一款修改为：行政复议机关审理行政复议案件，依照法律、法规、规章，参照行政规范性文件，但申请人提起附带审查的行政规范性文件及正在被有权机关进行备案审查的除外。

五、增加有关行政复议证据制度的规定

虽然在《征求意见稿》第四章第二节专门规定了行政复议的证据种类、部分应用程序，但对于行政复议证据的调取以及申请调取方式和程序、行政复议证据保全条件、行政复议证据效力认定等方面未作具体规定；且第五十一条规定了申请人有义务提供证据的情形，却未明确规定由被申请人提供有关证据材料也是一项法定的举证义务，在实践中给复议机关调取证据、认定证据效力以及申请人举证等方面带来了不少困难，影响行政复议效率。

建议：《征求意见稿》在第四章第二节行政复议证据方面做出更加细化的规定，以增强证据篇章的可操作性。

六、行政复议应对“加工分析”为由拒绝公开政府信息的行政行为进行实质的合法性审查

政府信息公开实践中，行政相对人申请行政机关已存在的、不需加工分析的信息，部分政府部门依据《条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供”，对行政相对人信息公开申请不予支持，使得该条款成为政府公开信息的“防火墙”，不利于推进政府信息公开工作，维护公众合法权益。而实际上，这些信息是本属于行政机关职责范围内或属于行政机关排他性管理的信息，行政相对人申请公开此类信息，行政机关不应以加工分析名义拒绝公开。例如，我会向全国31个省份申请公开穿山甲鳞片库存数量相关涉及公共利益的政府信息，其中12个省份以该信息需加工为由不予提供，但有11个省份已公开此信息，且有的省份公开地十分充分、详细。由此出现的行政复议，受理行政复议的机关应对以加工分析名义拒绝公开政府信息的原行政行为确认违法。

建议：《征求意见稿》增加规定：申请人因原行政机关以加工、分析名义拒绝公开政府信息而提起行政复议，复议受理机关应对此行政行为进行实质的合法性审查。