【关注】创新攻关"揭榜挂帅"开新路

来源：鲁烟科普

青年科技创业者杜亮在装配无人机。他创业 5 年“玩”无人机，从只有几人的小团队，发展为无人机研发、生产、服务、培训一体化的全产业链科技企业，带领团队吃住在公司进行技术攻关 。

1月11日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记强调有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。

2020年5月，政府工作报告提出实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调，改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。

“揭榜挂帅”制，指为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。

与以往科研人员获得科研项目的课题申报制相比，揭榜挂帅实现了从竞争拿项目到竞争出成果、从谋求发论文到解决真问题、从论资排辈到不拘一格的三大突破。

国内首个研究科技悬赏制的学者、中南财经政法大学公共管理学院副教授曾婧婧向《瞭望》新闻周刊评论说：“与科技悬赏制本质上一样，揭榜挂帅是希望在关键核心技术攻关中，选出那些有能力、有意愿的领军人物，实现能者上、庸者下。这种不问出身、论功行赏的结果导向，将倒逼科研资源优化整合、倒逼科研体制机制创新。”

在我国确立创新居现代化建设全局中的核心地位，科技自立自强系国家发展战略支撑的背景下，揭榜挂帅这一科研激励机制的重大制度创新，将国家激活创新动力的意图释放无遗。

这样的体制机制创新，将如何撬动我国科研体制从“为追赶服务”向“为原创服务”？

从竞争拿项目到竞争出成果

揭榜挂帅的一大突破，是科研人员从“入口”竞争变为“出口”竞争，即从竞争拿项目到竞争出成果、从严进宽出到宽进严出。

揭榜挂帅在选择项目承担人时给予多个准入名额，做出成果才最终获得资助，政府先看成果后付费，谁完成得好谁拿奖励。

以深圳市在2020年疫情期间发布的“新冠肺炎的预防性疫苗研发”项目为例，其资助强度达3000万元，条件包括实施期限为24个月，完成疫苗的临床前动物实验；完成临床需求的疫苗生产制备和检定；完成临床试验和总结；疫苗接种后保护性中和抗体的阳转率≥80%；完成上市注册申请等。只有按要求完成才能获得相关奖励。

此前，我国科研计划管理长期实行课题申报制。其特点是，按照公平竞争、择优支持的原则确立科研课题，并以课题或项目为中心、以课题组为基本活动单位，进行课题组织、管理和研究活动。

课题申报制的运行，有利于提高科技资金的使用效益、确保科研体制机制的公平。通常而言，科研课题的运作模式基本由课题申报—立项—研究—鉴定验收—成果应用和转化等环节构成。为此，国家相关机构每年均会出具项目研究指南，科研人员则根据项目研究指南确定研究方向，撰写课题申请书、进行答辩以争取项目。

申报制之下，科研人员拿到课题、获得项目要展开激烈的“入口”竞争。

有科研人员告诉记者，从开始有研究兴趣到着手研究，往往要填各种各样的表格，有些表格很必要，但表格与表格之间、不同层级申报材料之间重复工作较多。“我们同事同行之间经常开玩笑说，彼此不是在写项目申请书，就是在跑项目的路上。”该科研人员说。而且科研人员还要忙于应付中期考核、阶段考核等各种检查，完成各项汇报和评审，科研时间遭到挤压。

曾婧婧在评审项目时就曾发现，在申报制的严进宽出下，有的课题虽然历时数年，但结项时却草草了事。“一个项目在发表文章后匆匆结题，科研成果可能并没有服务经济社会发展，从而造成科研资源的浪费。”

在长期关注科研体制改革的同济大学机械与能源工程学院教授许鹏看来，某种意义上，申报制是在规定的时间段、规定的预算下完成规定的科研工作。“申报制下大部分科研项目都有既定的技术路线，科研工作者只需按照技术路线完结规定动作，这样产出的科研成果实用性就不那么强。”

揭榜挂帅则不同。它采取唯成果兑奖的资助方式，经费给到出成果最快、最好的科研人员或团队，这就使科研人员的关注重点从立项转移到产出，可谓是一种“出口”竞争。“揭榜挂帅就像包产到户后，社员为了自己的收成不仅要出工，还要真出力。”许鹏说。

据了解，揭榜挂帅变过程管理为结果管理，还可减少科研过程中的规划制定、检查，为科研人员的探索腾出更多时间、空间。例如申报制下，编制预算需写明、写细各种经费用途，经费使用情况也要严格按照预算，所谓“打酱油的钱不能买醋”。揭榜挂帅之下，入围团队可能会得到一部分启动资金，这笔钱可由团队自行支配，这就免去了科研人员需要提前编制预算，以及项目启动后预算往往与实际支出难以吻合的烦恼，实现了科研团队自主决定经费是用于打酱油还是买醋，方便了科研进展。

从谋求发论文到解决真问题

揭榜挂帅的另一效用，在于明晰科研主力军的目标导向——不是殚精竭虑发论文，而是要拿出切实可行的解决方案。

工信部2018年发布的《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，就是为了征集并遴选一批具备较强创新能力的单位集中攻关，重点突破一批技术先进、性能优秀、应用效果好的人工智能标志性产品、平台和服务。

一直以来，科研院所、高校都是科研主力军。但对其的考核评价，不管是基础研究学科还是工程技术学科，往往多是数论文数量、看论文“出身”（是否发表在SCI期刊、影响因子高低等）。

对从事基础研究的科研人员来说，发表论文是展现科研成果、学术交流的必要方式，但对一些致力于应用技术研发的科研人员来说，单纯的论文评价标尺就“不够用”——业内专家指出，对应用研究、技术开发类活动，应注重评价新工艺、新产品、新材料、新设备，以及应用解决方案、新诊疗方案等标志性成果的质量、贡献和影响，仅靠论文不够用；而现实中发表论文直接与职称晋级、获得“帽子”、待遇提升挂钩。

广东省科学院微生物研究所副研究员杨旭楠说，他从小生活在广州，珠江及其河网的水质恶化天天看在眼里，因此他在读环境工程学科时就想尽己所能解决黑臭河涌问题，并始终坚持自己的科技成果一定要转化应用、要解决问题，论文等不是他的核心考虑因素。

但更多从事应用技术研发的科研人员，则被“论文”指挥棒驱动着多申请项目、多发表论文，至于是不是能解决实际问题、能不能对接市场需求等，则不在其主要考虑范畴。

如此一来，财政支持的科技研发工作逐渐陷入申报课题—发论文、评职称—再申报新课题的循环。

这也是科技经济“两张皮”、产学研脱节的重要原因。在曾婧婧看来，现在高校院所的一些科研成果，企业不愿购买其知识产权，主要是因为这些成果不是企业真正需要的，“面对激烈的市场竞争，企业只会为货真价实、能够真正解决问题的科研成果付费买单。”

而揭榜挂帅的榜单来自产业运行、企业发展中的真需求、真问题，从源头上就需要有心揭榜的科研主力军们瞄准实际问题，给出解决方案。从这个意义上讲，聚焦关键核心技术攻关的揭榜挂帅，也是改进科技项目组织管理方式的一次重要尝试。

从论资排辈到不拘一格

揭榜挂帅还传递出谁有能力谁上的科研导向，有利于扭转创新主体难作为的问题。

2020年，山东省印发《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》，率先以规范性文件推行揭榜制，以更加开放的姿态加快推进科技创新，一改过去由政府主导遴选项目实施主体的做法，把需要攻克的关键核心技术项目张出榜来，通过市场机制，自主遴选项目实施主体。

山东省的揭榜制项目分技术攻关和成果转化两大类。技术攻关类主要由省内外有研究开发能力的高校、科研单位、企业或各类创新平台进行揭榜攻关，并优先支持具有良好科研业绩的单位和团队，鼓励产学研合作揭榜攻关；成果转化类主要由有技术需求、应用场景且符合应用条件的省内企业进行揭榜转化。

而以往课题申报制下，参与的主体主要是科研院所、高校，及一小部分各领域的头部企业。

这意味着，大多数企业难以承接重大课题项目，缺少在项目攻关中累积、提升自己科研实力的平台与渠道。

业内人士分析，大部分企业难以参与重大课题项目的原因主要有三：第一，国家重点项目往往设有一定门槛，比如企业注册资本要高于承担的项目经费，企业还要配套一部分经费等，中小企业对此往往心有余力不足；第二，企业申请国家部委、地方政府课题，也常有很多附加条件，比如要求确保国有资产保值增值，以及企业落户、贡献税收、解决就业等，企业负担较重；第三，一些国家部委在做科研攻关项目招标时，因项目数量较少、资金资源有限、管理能力有限，给予企业的参与名额较少，大量企业被排除在外。

我国的创新版图亟待大大强化企业创新能力。“企业是连接社会生产要素最为活跃的主体，也是创新链、产业链、价值链中最为关键的环节之一。揭榜挂帅能给更多中小企业捅破‘天花板’的机会，弥补我国创新短板。”傅利叶智能集团总裁顾捷说。

参与工信部人工智能揭榜方案制定的中国信息通信研究院副总工程师王爱华介绍，为了给更多创新主体创造机会，工信部特别设置主、辅两条赛道。主赛道的参与主体多为综合实力较强的企业和科研实力雄厚的院所团队，辅赛道则由当前实力稍逊的创新主体参与。“这就使更多的创新主体有机会得到各方关注和支持，真正实现由以往的论资排辈到现在的不拘一格做创新。”

旷视科技总裁付英波提到，工信部在此次揭榜工作中降低参与门槛，给所有社会创新主体公平竞争的机会。“无论是国有企业还是民营企业，无论是高校院所还是大中小型企业，谁有能力谁就上。这就很有激励作用，能调动更多民营科技企业积极参与到科技创新攻关的洪流中来。”

一些中小企业也能通过揭榜挂帅获得参与国家项目的机会，提升自身科研实力。赛迪研究院副总工程师安晖表示，揭榜挂帅可营造英雄不问出处的结果导向氛围，让有创新实力的民营企业、新型研发机构等不受限于身份，都能参与其中，从而吸纳全社会最具创新性的科技研发主体及人才，避免“遗珠”。而将传统意义之外的创新机构吸引进来，发挥其鲶鱼效应，也能够让大院、大所、大企业产生危机意识，促使其将内部创新资源向揭榜挂帅的目标领域进行配置，从而提升整体创新活力。

从这个意义上讲，揭榜挂帅选“帅”不是目的，目的是为了让大家八仙过海、各显神通，尽最大努力将那些从实际中来的“榜单”内容完成好，并在此过程中实现创新主体实力的增强。

这就让社会对揭榜挂帅充满期待：经由这一体制机制创新，前沿技术能活起来、专家学者能动起来；借助这一思想观念创新，能者上、强者赢，科研人员务实创新的风潮澎湃中华。

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