【学术季对话】集体经营性建设用地入市对国土空间演进的影响（一）

来源：城市规划

集体经营性建设用地入市对国土空间演进有深刻影响 

耿慧志

( 同济大学建筑与城市规划学院教授、城市规划系副主任，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会委员，本次对话主持人 )

2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了修改的《土地管理法》，为集体经营性建设用地入市提供了国家法律支持，也标志着建设用地市场再次开启了国有、集体“双轨运行”的局面。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出“出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”“建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”。集体经营性建设用地入市的制度变革，将对城乡发展产生持久深远的影响。2020年9月18日，以“集体经营性建设用地入市对国土空间演进的影响”为主题的学术对话在线上平台举行，吸引800余位学界及行业人士参会。本次学术对话是“2020中国城市规划学会学术季”系列活动之一，由同济大学建筑与城市规划学院主持。

简要回顾一下集体经营性建设用地入市试点的启动历程。2013年11月15日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”。2014年12月2日，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月27日，全国开始在33个地区开展集体经营性建设用地入市试点，标志着集体经营性建设用地入市正式启动并进入实质性推进阶段。其中，上海市松江区是试点地区之一。

农村集体建设用地闲置与城镇国有建设用地后备供应不足同时存在，以及农民土地财产权长期无法真正实现，构成了集体经营性建设用地入市的内在动力。《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》显示，全国农村集体建设用地存量规模约330余万hm2(约5000万亩)。从2015年试点开始，截至2018年底，33个试点地区的集体经营性建设用地已入市1万余宗，面积超过6000hm2(9万余亩)，总价款257亿元，成交均价1710万元/hm2(114万元/亩)，收取调节金28.6亿元。

过去，作为农民最重要的财富形式，集体土地的财产权有名无实，只能通过国有化征收间接上市，大部分增值收益被城市政府享有。改革后，集体经营性建设用地可以直接进入市场，使得村集体和村民直接享有集体用地入市带来的收益。同时，潜在的巨大入市红利，也将入市利益分配的问题推向前台。政府通过土地增值调节金等形式，仍然掌控着利益分配主导权；而在农村集体经济组织成员内部，分配方式由集体自行决定。这两个层面的利益分配规则仍有待进一步探索。

大量集体经营性建设用地入市会增加产业用地供应，降低一些供地紧缺城市工商业发展的用地成本，使中小企业更容易拿地。同时，虽然政策规定的用途限于工商业，但也间接利于优化供地结构，增加国有建设用地中住宅开发的用地总量。同时，也将促进土地金融体系创新，为农村发展提供金融杠杆支撑。可以用于抵押融资的土地资产将大大增加，为农村信用派生提供了有利条件，使得土地信用体系得到创新拓展；而集体经营性建设用地能够在二级市场转让、出租和抵押，也使得企业可通过抵押入市土地获得融资，有利于乡村产业经济发展。

对国土空间规划编制而言，一方面，集体经营性建设用地入市过程中给予了基层集体组织更多话语权，有利于促进规划编制逻辑思路的调整，更加关注自下而上的组织变革；另一方面，也将加快用地摸底调查，推进乡镇和村庄国土空间规划的编制，在编制内容上需要落实入市规模、控制指标、空间布局等控制性和引导性指标，明确集体经营性建设用地上市前的出让条件。

面向农民、企业、政府三方应有不同工作重点 

刘守英

( 中国人民大学经济学院教授、党委书记、院长 )

集体土地改革经历了以下三个阶段：阶段一，集体土地自由入市，解决乡村工业化。在农村改革后，用途管制还未形成之前，农村剩余劳动力还不能进入城市就业，作为权宜之计，我国允许农民利用集体土地办乡镇企业，开启了乡村工业化的道路。阶段二，集体土地只能通过征用入市，乡村凋敝。1998年《土地管理法》修订后，强调用途管制和粮食安全，工业进入园区，人口进入城市。城乡人流打通了，但空间发展被隔断了。其结果是乡村的发展权，特别是农民利用土地进行非农经济活动的权利被封堵，因此人口大规模向城市流动。阶段三，乡村经济和城乡形态的变化带来对集体土地入市的需求，集体土地有限入市。在这一阶段，首先要明确乡村是否对集体建设用地入市有需求，这种需求有两个前提：第一，乡村经济活动的多样化和复杂化，要素组合开始升级；第二，城乡形态的变化，由单一的城市主导发展的形态转向城乡融合的形态。应当重新认识到乡村的价值，乡村应进入到城乡共融的状态中，实现它的价值，提供它的功能。

集体建设用地入市的制度安排要解决以下主要问题：第一，规划如何尊重集体建设用地的权利，即“规划在前还是权利在前”，如果不以权利为基础来规划，将会排斥乡村土地权利人参与到规划给予的经济活动空间之中。第二，地方政府应转变以城市为主导的土地配置思路。第三，最根本的是要对乡村功能有重新认识。目前，我们仍然把乡村当做通过耕地保护保障粮食安全的地区，而不是一个需要发展的空间，对乡村功能的认识存在缺失。

综上，我对集体建设用地入市提出如下的建议与思考：第一，要重新认识乡村和乡村的经济活动，改变对乡村功能的单一化的定位，建立在新的城乡关系下的对乡村定位和功能的清晰认知，从城市化的思维转为城乡两个空间共同、差异化发展。第二，乡村经济活动应当转向复杂化，复杂的乡村经济活动是乡村产业发展与农民收入的保障，如今将乡村经济活动定位为单一的农业生产的普遍观念，是导致乡村发展停滞不前，缺乏希望的主要原因。第三，应在人地关系、人村关系松动的情况下，讨论集体建设用地入市。

集体土地改革无法回避深化宅基地改革问题

沈迟

( 国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心副主任，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会委员 )

集体经营性建设用地入市目前有四个方面的成效：第一，推进了城乡统一的建设用地市场。集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公平的交易，可以发挥市场在土地配置中的公平性作用。从积极角度来讲，集体经营性建设用地入市培养了市场的信心，激发了农村土地市场的活力。第二，增强了农村产业发展用地的保障能力。原来发展农村经济要先将土地征为国有再建设发展。现在，通过盘活农村集体经营性建设用地，优先在农村配置，有利于乡村振兴，为促进乡村产业集聚、乡村发展提供了有效的平台。第三，增加了农民收入。各个试点的征地补偿标准普遍有提高，农房抵押、有偿退出、流转等制度的设计，也一定程度增加了农民收入。第四，提高农村土地治理水平。通过土地权属调查、登记发证、完善村庄规划等夯实农村土地管理的基础。在确保试点任务有序进行的同时，增强集体经济组织的凝聚力，调动了农民参与集体资产管理和乡村公共事务的积极性。

然而，集体经营性建设用地入市目前还存在诸多问题。一是改革不够到位。集体经营性建设用地入市限制条件过多导致扭曲了其真实价格。存量集体经营性建设用地仅占农村建设用地十分之一，而大量空置的宅基地、公共设施用地、公益性用地不能纳入入市范围。制定入市价格时，反过来参考征地价格补偿标准进行设计，也导致通过市场发现价值的初衷没有实现。二是顶层设计过于笼统。我国经济区域发展差异化明显，各地农村土地制度改革需求不同，目前改革“齐步走”带来众多问题。三是中央意愿和地方试点的目标不尽相同。中央力图通过试点完善现行制度，而试点地区看中既得利益，如指标、补助金的倾斜。

最后，对集体经营性建设用地入市进行发展展望。必须指出，宅基地与集体经营性建设用地很难进行区分，所以怎样将集体经营性建设用地入市与宅基地退出捆绑在一起，探索更大市场、更多存量用地转换，这是对未来的期望，改革仍有待于进一步深入和加速。

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