胡德胜：应增加“防洪为重、水土保持”为黄河保护立法的基本原则 | 黄河保护法讨论会

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2021年5月19日，由中国绿发会法工委牵头举办的“《黄河保护法草案》（征求意见稿）修改建议讨论会”在京召开。邀请来自环境、生态、司法等相关领域的多位专家，以及公益组织代表，共同对《草案》展开深入讨论并提出修改建议。会上，重庆大学法学院教授、博士生导师胡德胜与大家进行了分享交流，现将发言内容整理分享如下：

多谢马勇副秘书长的邀请，很荣幸作为专家参加中国生物多样性保护与绿色发展基金会组织的这次《黄河保护立法草案（征求建议稿）》修改建议讨论会。

我将水事（特别是流域）政策法律的国际与比较研究作为主要研究方向，已经20年了。先后主持了“陕西省渭河流域管理条例”及其修订草案的立法项目并主笔起草法律条款草案专家稿，参加了水利部黄河水利委员会的“黄河法”立法前期论证工作，三次参加世界银行或者亚洲开发银行的水事和流域技术援助项目专家组并担任组长、副组长或者咨询专家。这里就《黄河保护立法草案（征求建议稿）》从以下三个方面，谈些看法：

第一点，关于立法目的和定位。这部“黄河保护立法”是关于黄河流域生态保护和高质量发展所有方面的法，还是服务于推动黄河流域生态保护和高质量发展的法，亦或是其中某一些较具体事项的法，并不清晰。本人认为，就全国人大常委会制定的一部法律而言，应该是关于黄河流域生态保护和高质量发展中流域治理方面的法、服务于黄河流域生态保护和高质量发展其他方面的法。“黄河流域立法”应该只是黄河流域生态保护和高质量发展法律体系的一部分，而不应该是全部。否则，会过于宽泛，华而不实，与其他法律不必要的重复内容过多；研读“征求意见稿”的内容，不难发现它与《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》《环境保护法》等法律重复的内容过多。

第二点，关于立法的基础理念和名称。从国际视野和历史视角来看，当代流域立法的趋势和主流，是基于一体化流域管理理念、基于保护重要生态系统的协调法，名称通常是《XX流域法》《XX流域管理法》《XX流域治理法》。可以这样理解一体化流域管理（integrated river basin management）：

（1）流域视角的管理是一种富有弹性的、用来解决与水资源有关的问题或者冲突管理框架，其目标是在不危及重要生态系统的可持续性的同时，以一种公平的方式，使经济和社会福祉的综合成果最大化；

（2）内容上既包括对水体的水量和水质的直接管理，也包括对影响水量和水质的其他社会、经济和环境活动的间接管理，涉及并促进以水资源为中心的各种资源的协调开发和管理；

（3）路径是通过一系列各利益相关方共同参与的、不断重复的程序，来评估流域条件，发现问题并确定需要优先处理的问题或者事项、界定管理目标、制订有关战略或者规划、实施所拟订的以合理、科学和可行的技术所支撑的措施或者方案。一体化水资源管理（integrated water resources management）与一体化流域管理之间的最大共同之处是，都将生态系统保护放到最优先地位（之一）予以考虑。最大区别是，前者以水资源作为中心议题，而后者则基于水资源（特别是其可再生能力）状况而对流域内生态保护、自然资源开发利用以及社会经济发展事项进行一体化考量。建议立足国际前沿，将这部法律的名称定为《黄河流域治理法》。

第三点，关于立法原则。洪水灾害是黄河流域特别中下游地区人民的腹大患，也是在较长时期内难以基本根治的问题。因此需要将防洪和水土保持事项列入基本原则，为后边的具体条款和规定提供原则方面的支撑。建议在基本原则中“生态优先、绿色发展”之后增加“防洪为重、水土保持”。

整理/泓嘉一 审/子舒 编/Sakura

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