高尚全：政府经济管理体制改革与创新的核心是坚持市场经济取向

高尚全（1929.9-2021.6）

编者按

“改革不会停止，永远在路上”是高尚全生前常说的话，他也用其一生为这句话写下了注脚。

本文选自2019年11月出版的《中国道路与民营企业发展》书中，高尚全先生所著“体制创新与民营经济发展”一文，谨以此文悼念。

”

经过数十年的改革开放，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，为整个社会生产力的发展拓展了广阔的空间。然而，由于我国改革是以重塑市场经济的微观主体起步的，并且是在基本不触动传统体制核心部分情况下，率先在传统体制外围发展非国有经济，整个经济市场化进程大体是沿着由“体制外”逐步向“体制内”渗透、拓展的轨迹展开的。这种渐进式的改革虽然有助于社会稳定，但也使得宏观管理体制改革大大滞后于实际市场化进程。近年来我国经济运行的实际状况表明，无论是短期还是中长期的经济发展政策，政府管理体制的滞后积累起来的一些深层次矛盾，始终是影响政策的实施及其效果的重要因素。特别是在一些经济不发达地区，资源的行政性配置在经济运行中依然占据主导性地位，政府代替市场凭主观确定支柱产业和支柱产品，用行政手段代替经济手段指挥资产重组，直接投资进行重复建设，实行市场封锁、庇护落后企业等现象仍在较大范围和程度上存在。因此，随着市场化改革的深入，市场经济的微观基础初步形成，市场机制在资源配置中的基础地位已经确立，改革的重心由微观领域向宏观领域、由企业向政府转移是一种必然的趋势。从我国经济对外开放程度不断提高的方面看，尽管加入WTO可能会使国内某些经济部门和产业面临一些新的挑战，但最严峻的挑战应该是对政府管理体制滞后市场化的挑战。

政府经济管理体制改革与创新的核心是坚持市场经济取向。现代市场经济条件下政府管理经济的基本方式，与计划经济时期遗留下来的直接行政性管理有着本质区别：一个主要着眼于弥补市场的缺陷，另一个则基本属于“代替市场”。政府管理体制改革与创新，关键是解决职能上“越位”、“缺位”和“错位”问题。简单说，就是在政府不该介入也管不好的领域，大幅度削减政府直接干预经济的职能，把市场能够解决的问题交给市场去解决。这就要求政府在管理体制创新方面，必须完成由直接的行政管制向充分提供公共服务和间接调控的根本转变。必须克服偏重强化管制的计划经济倾向，深刻调整政府角色，明确政府行为与市场行为的边界，强化政府的公共服务职能，通过体制创新为各类企业提供公平竞争的市场环境。当前，政府管理体制创新的当务之急是全面清理、废除阻碍生产力发展的行政性审批，打破行政性垄断，进一步完善平等竞争的市场环境，降低整个经济运行的体制性“成本”。政府管理体制的创新，不仅直接关系到社会主义市场经济体制巩固与完善，而且也是从根本上铲除各种“寻租”性腐败的重要途径。

01

给予民营经济平等的法律地位，
为其提供有效的产权保护

现代市场经济条件下，政府的首要职能是为各经济主体提供有效的产权保护。产权保护不仅对抑制现实中存在的过度消费和资产向境外转移具有积极作用，而且是确立良好市场竞争秩序的基石。我国传统的所有制观念基本否定了非公有制经济存在的合法性，从中华人民共和国成立初期到改革开放之前，对非公有制经济大体经历了从歧视、改造到限制以至完全禁止的过程。改革开放以来，国家通过逐步修改《宪法》，基本上完成了对非公有制经济从“允许”到较为肯定的立法过程。然而，由于在法律上没有明确“国家保护私人财产神圣不可侵犯”，对私人财产权缺乏明确的定义和保护，民营经济发展依然面临着产权保护方面的法律障碍。从理论上说，没有得到有效保护的财产权利，并不是真正意义上的财产权利。在法律对私有财产权不能提供切实有效的保护情况下，加上传统观念和习惯势力对私有财产权的偏见和歧视，人们往往义正词严地批判各种形式的国有资产流失，却不能理直气壮地维护私人产权。中国有句老话：“有恒产者有恒心。”只有为社会中一切合法财产提供切实、有效的保护，才能坚定民营经济长期发展的信心，才能形成高效运作的市场竞争环境，才能最终为我国经济的长期、稳定增长提供持久的动力源泉。

02

建立与民营经济发展现状相适应的融资体系

我国民营经济尤其是个体、私营经济在起步阶段基本上是靠个人资本投资。这样一个初始条件，决定了民营经济进入的产业大多集中在资金、技术门槛较低的劳动密集型领域。相对来说，早期的民营经济在资金供给方面的矛盾并不十分显著。然而，当民营经济完成了资本的原始积累阶段，逐步由劳动密集型向技术、资本密集型升级，融资渠道供给不足的矛盾就日益突出。从直接融资方面看，由于整个金融组织结构缺少面向民营企业特别是中小企业的大量民营商业化银行，加上信用中介服务体系发展滞后，国有大银行无论在自身机制上还是在技术操作上，都无法适应民营经济大发展的需要。在直接融资方面，股权融资是民营企业特别是民营高科技企业最主要的融资形式，但由于目前全国性资本市场主要服务于国有企业改制与重组，地方性、区域性产权交易市场融资活动还属于“非规范”行为，不具有合法性，民营企业还难以通过股权融资实现大规模扩张和产权重组。针对民营经济发展中的融资“瓶颈”，一方面，要深化国有银行体制改革，将资金投入到最有效率的领域;另一方面，要打破国有金融的垄断局面，大力发展面向民营经济的非国有金融机构。目前，一些地区在民营金融机构和地方性产权交易市场建设方面实际上已经取得了不少成功经验，政府应避免采取完全禁止的做法，允许和鼓励一些成功的探索，重点在如何发挥有效监管职能上多下功夫

03

打破行政性垄断，
放开民营经济的市场准入政策

改革开放以来，我国民营经济的市场准入范围不断扩大。然而，相对于民营经济在现实经济生活中的重要地位来说，这种范围的扩大还远远不够。数十年来，民营经济取得长足发展的领域主要局限于初级服务业、流通领域以及一般制造业，而其他领域则主要为国有经济所垄断。行政性垄断的普遍存在，使我国经济实际上被分割为两个相对隔绝的不同部分，经济运行中同时存在着市场机制与行政机制两种不同的资源配置方式。在以国有经济为代表的基础产业和公用事业等领域，行政性资源配置方式依然占据重要地位，并且通过行政性垄断阻隔，制约着市场机制在资源配置方面发挥其基础性作用，抬高了整个经济运行的成本。打破行政性垄断，放开民营经济的市场准入，不仅有利于进一步拓展民营经济的发展空间，而且有利于发挥市场机制配置资源的基础性作用。考虑到我国“入世”后的现实压力与挑战，及早地开放市场准入政策，将会使民营经济在国际竞争中处于有利的竞争地位。在这方面，应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限，只要是竞争性和赢利性领域都应对非国有经济开放。即使在传统上被视为必须国家垄断的某些行业，也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节作出充分论证，必将使能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。

04

要以发展非国有或民营经济为主线，
大力推进行政审批制度改革

传统计划体制下政府事无巨细的管理方式使企业几乎丧失了自主经营的权利，在向市场经济转轨中，由于政府改革滞后，这种管理方式依然通过大量行政审批制度在实际经济生活中发挥作用。不久前，深圳市政府在清理行政审批的调研中发现，一个三星级宾馆竟然需要办理160个各种“证件”，宾馆1年为此要支付21万元“审批”费用，并且专门安排2个员工负责此项“业务”。深圳是以“小政府、大社会”模式发展起来的新型特区城市，并且是率先削减行政审批的城市，情况尚且如此，全国整体上的情况肯定会更严重。大量以企业设立、经营资格、许可证等行业管理名义存在的行政性审批，不仅给企业的创立和正常经营增加大量负担，而且严重制约了企业的创新活力，降低了企业运作效率。目前各地都推出了减少行政审批的改革措施，但由于部门利益和“条块体制”分割，减少的内容多属于“无利可图”部分，大量有“油水”的部分不仅取消得很少，而且普遍存在重复审批现象。政府管理体制创新，必须在削减行政审批方面推出更大力度的改革，该取消的一律取消，对确实需要审批的，简化程序，公开透明。政府在减少审批环节方面搞“一条龙”服务是必要的，但更重要的是这条“龙”也不能过于臃肿、庞大。对于因政府部门职能交叉存在的“重复性审批”，应在统一权利和责任的基础上合并，这样才能真正减少审批

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