马一德：知识产权检察保护制度论纲学术资讯

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原文刊载于《知识产权》2021年第8期，第21-31页。转载请注明出处。因篇幅较长，故注释从略，完整原文见《知识产权》纸质版。文章不代表本刊观点。

作者简介：

马一德，中国科学院大学公共政策与管理学院教授、博士生导师

内容提要：我国宪法赋予了人民检察院追诉犯罪、监督法律实施的核心功能，特别是在法律监督方面具有民事、行政、刑事、公益诉讼的四大检察职能，这将为知识产权保护发挥关键作用。知识产权案件具有高度技术化、专业化、复杂化的特点，传统检察权行使机制并未充分考虑该类型案件的特性，在职能履行中存在专业能力不足和权力行使分散的现实困境。尽管我国局部检察机关对该问题的解决进行了经验探索，但仍远不能满足实际需要。知识产权检察保护体制应当顺应时代要求进行改革，从而切实提升知识产权检察保护实效：一是，要构建专业化的检察机构，逐步实现知识产权案件处理的专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化；二是，要改革检察权力运行机制，完善知识产权“两法衔接”工作机制，探索赋予人民检察院对知识产权犯罪的自侦权、完善知识产权检察保护专家咨询和辅助制度。

关键词：知识产权检察保护检察权管辖权创新制度论纲法律监督

习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新。自改革开放以来，我国已基本建立起门类齐全、符合国际通行规则的知识产权法律体系，确立了知识产权的民事、行政和刑事保护。对内来讲，我们建立了涵盖商标、专利、版权等较为完善的知识产权法律制度；对外来讲，我们加入了几乎所有主要的知识产权国际公约。加强知识产权保护的关键在于加强法律实施，因此必须重视司法保护在知识产权保护中的主导性作用。

知识产权司法审判权行使机制的不断完善，为权利人合法权益的保护提供了充分保障。但我国知识产权保护制度及其配套体系的完善仍然任重道远，尤其是司法保护方面还存在诸多问题亟待解决，包括案件举证难、侵权事实认定难、案件审理周期长等。这些问题使得知识产权违法犯罪行为难以得到有效追诉。人民法院行使对知识产权各类案件的审判权，深化知识产权审判权力运行机制改革是加强知识产权保护的重要方面。然而，我国司法权力运行的核心在于司法机关各司其职、司法权力相互配合、制约。其中，人民检察院承担着追诉犯罪、监督法律实施的核心功能，理应在知识产权保护体系中承担重要角色。但在知识产权治理体系的建设和完善过程中，知识产权犯罪的追诉与对知识产权法律实施的监督却一直处于边缘地带，并未受到应有的关注和讨论。

因此，欲全面提升知识产权保护效能，司法改革不能仅仅侧重于司法审判之一维，也必须明确知识产权检察保护的功能定位、完善知识产权检察体制，提升改革的同步性和协调性，从而全面实现知识产权全方位司法保护。

一、知识产权检察保护是重大制度安排

我国《宪法》第134条以及《人民检察院组织法》第2条都规定了人民检察院的权力和责任。具体而言，人民检察院在追诉知识产权犯罪、监督知识产权保护法律实施方面发挥着以下不可替代的关键作用。

（一）追诉知识产权犯罪

知识产权侵权难以遏制的重要原因是违法成本低。增加知识产权的侵权成本，严格依法追究侵权者的法律责任是知识产权法律有效实施的重要保障。在知识产权案件中，民事程序和行政程序是解决纠纷的主要途径，但刑事责任作为民事责任的升格惩罚，是规制知识产权恶意侵权、提高违法成本、增加法律威慑力的重要手段。

我国在1979年《刑法》中即规定了假冒注册商标罪，1997年《刑法》修订又设立“侵犯知识产权罪”专节，2004年、2007年、2020年最高人民法院、最高人民检察院先后颁布了办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律的三部司法解释，明确知识产权侵权入罪标准，不断加强知识产权刑法保护力度。2021年施行的《刑法修正案（十一）》对刑法“侵犯知识产权罪”一节8条法律条文中的7条予以修正，并增加1条作为第219条之一。此次修正使刑法对知识产权的保护更加全面、细致、严格，使得我国知识产权的刑事保护更加完善，同时彰显了国家严厉打击知识产权犯罪的态度和决心。

知识产权侵权行为不仅侵害知识产权人的私权利，一些严重侵犯知识产权的行为，会严重挤占知识产权权利人的市场份额，使创新者蒙受巨大的经济损失；同时，也会破坏公平竞争的市场秩序，抑制创新活力和创新成果转化的动力，侵害公共利益。可见，知识产权保护不仅仅涉及到对私权利的保护，在触及公共利益时，特别是使市场秩序失衡的情况下，也侵犯了刑法所保护的法益，从刑事犯罪的角度而言，“知识产权犯罪的客体应当是市场竞争秩序，犯罪对象则是知识产权权利本身”。

从实证数据来看，2016年至2020年，关于知识产权犯罪全国检察机关共受理审查逮捕21,400余件案件40,000余人，批准逮捕16,300余件案件28,000余人；审查起诉30,000余件案件65,000余人，提起公诉23,000余件45,000余人；共监督公安机关立案661件817人；共建议行政执法机关移送构成犯罪的1000余件案件1300余人。可见，检察机关在知识产权保护体系中起到不可或缺的刑事案件追诉作用。

综上所述，知识产权刑事保护中，人民检察院通过行使检察权追究行为人的刑事责任，以实现保护知识产权人合法权利、维护社会公共利益、国家安全的目的。这是由我国检察机关的职能所决定的。其承担着刑事案件的审查批捕、提起公诉、抗诉等职能，是打击知识产权犯罪的主要公权力机关之一。

（二）知识产权保护法律监督

法律监督是法律实施中不可或缺的重要环节。我国《宪法》第134条明确规定了法律监督是检察机关的神圣职责；《人民检察院组织法》第20条赋予了人民检察院对民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼活动实行法律监督和依法提起公益诉讼的“四大检察”职能。对不同性质的法律纠纷进行全面的法律监督，使得法律监督制度不断完善。在知识产权保护中，同样需要人民检察院的该“四大检察”职能。

1. 民事检察

在民事诉讼活动中，裁判尺度不统一是目前我国知识产权司法中存在的严重问题。究其原因，一方面，在于知识产权客体涉及专业化的知识，而各地司法机关在各类专业化知识方面的人才储备并不均衡。另一方面，则是知识产权法本身较为抽象，知识产权案件在事实认定与法律适用上容易出现争议，客观上存在较大的裁判空间。此外，因知识产权客体具有非物质性，对同一客体所实施的侵权行为可不受时间地域所限，这更加要求裁判的统一性。在当前司法实践中，存在因法官对证据标准的采信认知不同、赔偿数额差距巨大、甚至侵权与否判定不同等情况。同时由于大部分知识产权案件仍由属地法院审结，受司法“地方化”影响，一定程度上存在司法保护偏向当地企业而扭曲市场机制的现象。有学者通过定量的研究方法肯定了实践中一审存在“地方保护主义”，而二审不存在司法地方保护。知识产权案件的上述特征决定了检察机关更应发挥法律“守护者”的作用，确保知识产权法律正确、统一实施，维护社会公平正义。

2. 行政检察

除民事司法保护外，我国建立起了与之并行的知识产权行政执法体制，即具有中国特色的“双轨制”保护。行政保护具有程序简便、处理快、效率高的优势，是我国知识产权保护体系中不可或缺的内容。但“双轨制”同时存在执法机构过于分散、执法力度有所欠缺、执法标准不统一等隐忧。行政权力是国家权力中最具有扩张性、最具有灵活性、最难控制的权力，若运用不当会对知识产权保护和社会主义市场经济秩序造成负面影响。因此，需要发挥检察机关的法律监督职能来确保行政执法权公平公正行使。在湖北张伟假冒注册商标案中，检察院利用行刑衔接信息共享平台，结合相关调查后发现该案件没有移交给公安机关，检察机关启动监督程序通知公安机关立案侦查，及时阻止了行政执法机关对知识产权刑事案件降格处理。

检察机关在履职的过程中，发现行政机关违法、侵犯民事主体合法权利的，应当通过检察建议的方式督促其纠正，把握好自身补强监督的定位，充分发挥行政检察强化监督体系的独特优势，避免行政权力在解决知识产权纠纷中偏离正确的轨道。

3. 刑事检察

刑事检察主要包括审查逮捕、审查起诉、刑事诉讼法律监督等职能。在打击知识产权犯罪过程中，需要检察机关发挥两方面监督功能。一是立案侦查监督职能。面对侦查机关有案不立、立而不侦、久侦不决或采取强制措施、查封扣押冻结款物不当等情况，检察机关应进行监督，防止以罚代刑、有案不立等问题出现，确保涉嫌构成知识产权犯罪的案件进入刑事程序。此外，若监督过程中发现侦查人员涉嫌职务犯罪等违法违规行为，可移交有关部门处理。二是诉讼监督职能。在诉讼过程中，针对审判机关可能会出现的不合法的审判行为（诸如遗漏罪名、量刑过轻等现象），检察机关可以依法提出检察建议或抗诉，防止审判机关对审判权的滥用，并确保依法对知识产权公平公正的保护。比如，在一起假冒注册商标立案监督案中，检察机关在办理售假犯罪案件时发现未立案侦查的制假犯罪与已立案侦查的售假犯罪不属于共同犯罪，于是便启动立案监督程序，监督公安机关立案侦查制假犯罪。

4. 公益诉讼检察

知识产权虽然属于民事私权，但却与公共利益密切相关。戈登教授指出：“一个强大的公共领域对一个国家的文化和科学健康有重要贡献。因此，知识产权制度必须对公众需求和要求同作者权利一样保持敏感。”当知识产权权利人实施知识产权权利滥用行为对文艺创作、科技进步以及市场竞争形成不当约束时，则与公共利益发生冲突；假冒注册商标等行为不仅仅涉及知识产权人利益，还有可能对消费者利益造成损害；对于国有科技成果和知识产权、传统知识、民间文艺等应属于全社会的财富，当其受到侵害而缺乏权利主体主张时，有必要提起公益诉讼而维护公共利益。检察机关的公益诉讼检察职权在既有司法实践中并不限于环境保护、社会安全、国家财产等传统领域，也包括知识产权领域，在保护和捍卫公共知识财产中发挥着独一无二的作用。如邓秋城、双善食品（厦门）有限公司等销售假冒注册商标的商品案，此案侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益，无锡市新吴区人民检察院提出检察建议，建议江苏省消费者权益保护委员会对双善公司提起消费民事公益诉讼。江苏消费者权益保护委员会依法向江苏省无锡市中级人民法院提起侵害消费者权益民事公益诉讼，主张涉案金额三倍的惩罚性赔偿。江苏省无锡市中级人民法院于2020年9月18日立案受理。

（三）小结

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“加强刑事立案、侦查活动和审判活动监督”“精准开展民事诉讼监督”“全面深化行政检察监督”“积极稳妥推进公益诉讼检察”等意见。要求检察机关进一步加强在民事、行政、刑事、公益等方面的监督工作，而知识产权案件也不例外。

由于知识产权案件在事实认定以及法律问题上的专业性导致裁判结果存在操作空间，容易发生司法裁判结果不统一、行政权力滥用等问题。此外，由于知识产权涉及公共利益增加了知识产权案件演变为公益案件的可能性，加上“地方保护主义”的存在，以上特性都迫切要求检察机关在知识产权案件中充分保护法律监督的功能。

二、知识产权检察保护的现实困境

保护知识产权是我国成为知识产权强国的重要支撑，而人民检察院在知识产权保护中肩负着追诉知识产权犯罪、以法律监督保障法律正确实施的不可替代的重要职能。为此，最高人民检察院先后发布一系列加强知识产权保护的意见，明确了知识产权检察工作总体部署，会同最高人民法院发布相关解释，进一步明确和规范法律适用标准，发布《常见罪名公诉工作证据指引》，进一步规范涉知识产权案件办理工作，强化知识产权民事行政检察。

一个科学、高效、合理的制度是权力发挥其应有作用的保障。然而，面对具有特殊性的知识产权案件，现有检察制度捉襟见肘，无法有效应对。其症结在于目前知识产权检察保护仍然局限于传统检察权行使模式，对知识产权保护本身的专业性与法律关系的复杂性缺乏关注，无法完全适应知识产权案件的特殊性。例如对于知识产权刑事案件，审查逮捕、起诉由刑事检察部门负责，而民事案件和行政案件依然分别由民事、行政检察部门负责办理。这就导致检察机关在各类知识产权案件监督方面滞后于知识产权司法审判改革的进程，在一定程度上影响了检察机关发挥知识产权保护功能，导致打击知识产权犯罪困难，法律监督乏力甚至出现真空地带。有学者总结了我国现阶段知识产权检察保护存在以下四大障碍。第一，体制障碍。检察机关缺乏统一的统筹协调机构且未设立针对知识产权案件的特殊办理程序。第二，机制障碍。知识产权案件中的行刑衔接工作机制不完善，致使部分案件容易经行政程序降格处理。第三，人才障碍。对知识产权人才队伍建设的重视度不高，检察机关专业知识产权案件办理人才短缺。第四，手段障碍。检察机关作为公权力机关，在知识产权案件中更关注侵权者法律责任的承担，对权利人利益的关注不够，对维护知识产权社会价值的认识缺位，致使知识产权的可持续发展受到影响。本文将知识产权检察困境归纳为以下两个方面。

（一）知识产权检察保护专业能力不足

由于知识产权案件的专业性，对知识产权诉讼活动、行政执法进行法律监督，对于监督者本身的专业性提出了较高的要求，但这恰恰成为了人民检察院在知识产权保护中依法行使检察权最突出的阻碍。对于知识产权刑事案件，尤其是技术类案件而言，知识产权犯罪具有技术化、组织化、智能化的特点，犯罪行为人的文化素质较高、专业技能较强，作案方式呈现新的形态，侦办难度较高。同时，知识产权案件涉及多种法律因素，部分案件事实的认定需要较专业的知识作为基础，这对于多为法律专业的检察办案人员是不可回避的困难。由此导致了检察机关在案件处理的过程中，难以对案件事实进行正确认定，从而影响法律的正确适用。例如庭审中面对专业性较强的辩论问题难以招架，对一些会对案件定性产生直接影响的鉴定意见也无法作出实质判断。此外，对涉及知识产权领域中的新法律问题、新类型案件和技术类案件，难以进行深入跟进和监督，导致监督效率和力度上的不足。

然而在知识产权司法案件审理改革中，人民法院不断探索司法审判权行使机制，在全国各地设立知识产权专门法院（法庭）以及全国统一的知识产权上诉法庭，逐步实现知识产权案件审理专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化。尤其是针对技术类案件，各地知识产权法院、法庭配备了技术调查官，作为审判辅助人员参与诉讼活动，有效破解了知识产权保护专业化、复杂化的难题。与之相比，人民检察院同样不具备解决知识产权专业问题的能力，知识产权检察保护的专业化改革相对滞后于人民法院的专业化改革，直接地导致了对人民法院诉讼活动的法律监督难以深入。

具体而言，从案件数量来看，2016年至2020年间，全国法院新收知识产权案件超过100万件，全国检察机关仅受理涉知识产权民事监督案件495件，行政监督案件205件。与其他案件类型相比，知识产权检察监督案件比例也明显偏低。其中，仅2018年，地方各级人民法院一审民事案件审结901.7万件，其中知识产权案件28.8万件，所有民事案件中知识产权案件占比约3.2%。而在全国检察机关2018年受理的5.8万余件裁判结果监督案件中，关于知识产权监督的案件大约只有140件，仅占比0.24%。从案件类型来看，其以非技术案件为主；对于发明专利、商业秘密、植物新品种、集成电路布图设计、计算机软件等技术类知识产权案件，检察机关办理经验极少。其主要原因在于检察机关缺乏对专业技术问题相关知识和判断能力，从而导致难以独立查明事实，有效履行法律监督的职责，过于依赖审判过程中形成的庭审笔录、鉴定意见、技术调查意见等证据材料。例如，综合最高人民检察院2015年至2018年提起抗诉的知识产权案件来看，其中没有一件是关于终审判决中技术问题的认定存在错误而提起的。

关于追诉知识产权犯罪职能的实现，由于检察机关并不直接介入知识产权侵权行为的查处，行政执法机关的移送是其全部案件来源。而知识产权犯罪与否的界限相对模糊，加上地方保护主义、部门利益驱动等因素影响，行政执法机关可能有意将案件降格处理，使刑事案件成为行政案件，导致“以罚代刑”的现象十分严重。由于“涉案信息不对称，检察机关本身独立性不强”，导致法律赋予的监督权很难在实践中发挥作用，移送比例偏低。从目前的实践来看，行政执法与刑事司法衔接工作中存在的“四多四少”现象并未发生实质性改变，即“现实发生多、实际处理少；行政部门处理多，移送司法机关追究刑责少；查出具体实施的一般案犯多，深究幕后操作者少；适用缓刑多、判处实刑少”。因此，检察机关的专业性不足加剧了“两法衔接”不畅导致的知识产权侵权案件的低移送比例，使理应受到刑事处罚的行为得不到追究。这很大程度上降低了知识产权检察保护效能，限制了知识产权刑事制裁的威慑作用的发挥。

（二）知识产权检察保护权力行使过于分散

1. 检察权的内部行使过于分散

在传统检察权行使模式中，检察机关依据一般诉讼程序设立内设机构，每个内设机构各自分工，如侦查部门、公诉部门、民行监督部门等都负责各自的事务。但由于知识产权案件的特殊性，该传统机构设置会降低知识产权案件的办理质量。一个知识产权案件可能涉及民事、行政、刑事三方面，以时间为线索，检察机关职能履行可能涉及：第一，公安机关先进行立案、侦查，检察院侦查监督部门予以监督；第二，公诉部门进行案件审查，决定是否提起公诉；第三，民行监督部门对知识产权民行诉讼予以监督；第四，申诉部门处理不服判决的相关申诉。不同性质的法律纠纷导致多个业务部门参与其中，当前“捕诉合一”改革完成后，侦查监督部门和公诉部门将合并为刑事检察部门统一行使刑事检察权力，但仍然存在对同一个知识产权侵权行为由不同业务部门分别行使职能的问题，即要求不同部门的检察官必须全面了解案件的法律和证据问题以及所涉及的专业知识，导致专业能力分散弱化，效率降低，也存在法律适用标准不统一的风险。

2. 检察权的地域保护过于分散

知识产权案件的数量往往与经济发展呈正相关的趋势，由于各地经济发展水平差距较大，主要依照行政区划建立的知识产权司法保护制度使得知识产权保护专业化能力和保护水平不平衡的问题进一步凸显。目前，我国的知识产权案件主要集中于北京、上海、江苏、浙江、广东等地区，中西部经济欠发达地区则数量明显较少。上述五省（直辖市）法院受理了全国70%左右的知识产权案件，民事知识产权裁判结果监督案同样如此，呈现为案件数量东部多西部少、经济强省多弱省少的分布格局。处理案件数量少的检察院，检察人员经验欠缺，知识产权检察保护水平相对滞后。例如，在我国新疆、西藏、青海等西部省（自治区），全省（自治区）检察机关没有办理过一起知识产权检察监督案件，地域差距尤为显著。

3. 检察机关的管辖权过于分散

按照我国现行知识产权案件级别管辖体制，知识产权民事案件的一审法院通常是中级人民法院，二审除技术类案件外通常由省高级人民法院审理。一方面，基层、市级检察院很少办理相关案件，存在着经验不足的问题。另一方面，虽然高级人民检察院、最高人民检察院审理了大部分监督案件，但案件总量有限，且商标权、著作权等非技术类案件占多数，难以产生专门化的知识产权案件办理机制，进而使得检察机关缺乏专业化的办案能力。

三、知识产权检察保护的体制经验

审判权与检察权同为我国司法权力的重要组成部分，审判机关和检察机关是一个有机的整体，彼此间相互配合，相互制约，检察权行使存在困境必然导致知识产权司法保护水平整体不足，无法有效地履行《宪法》《人民检察院组织法》赋予的人民检察院追诉知识产权犯罪、知识产权法律监督的权力和义务。面对知识产权检察保护专业能力不足、法律监督乏力的现实困境，知识产权检察保护机制的改革势在必行。

为解决因知识产权案件管辖条块分割导致的专业力量分散、案件裁判标准不统一、地域发展不平衡以及地方保护主义问题，以2014年北京、上海、广州知识产权法院成立为转折，人民法院在全国范围内建立起了专业化、一体化的知识产权专门法院（法庭）体系，集中力量改革审判机制，构建了集中、统一、高效的知识产权司法审判制度。无论是从知识保护司法经验借鉴，还是对人民法院诉讼活动有效监督的角度，都应当探索建设知识产权专门化检察机构和检察队伍，提升知识产权检察监督实效。

事实上，面临知识产权检察保护专业能力不足的困境，实践中，人民检察院已经在开展了建立专门机构的探索和尝试，包括地方自发性改革和适应审判制度改革的回应性改革。

（一）自发性改革

自发性改革是检察机关基于理性与实践对制度进行主动的构建，具有一定的前瞻性。面对知识产权检察保护的现实需求和专业能力挑战，检察机关长期以来在实践中开展了卓有成效的自发性探索，成立了专门办事机构，按其性质分类有临时机构、派出机构、内设机构等，目的是进行专业化的知识产权保护。

一是临时机构。2005年北京市海淀区人民检察院最先成立知识产权办案小组，之后其它各省的检察院相继成立该机构。例如，江苏省无锡市两级检察院通过知识产权办案组，形成一体化的专业化办案模式。2010年、2012年江苏省人民检察院也先后成立了知识产权研究处与知识产权办案小组。四川省成都市多个基层检察院也都成立了知识产权专项工作领导小组。

二是派出机构。临时机构类型的办案组难以满足知识产权保护需求较强地区的现实需要，因此，部分地区检察院建立了派出机构。例如，2010年广东省珠海市人民检察院抽调熟悉知识产权保护的检察人员成立了高新区知识产权检察室。这是全国第一个知识产权检察室，它作为市检察院的派出机构，负责珠海市知识产权检察业务，采取刑事、行政、民事三检合一的办案模式，拥有知识产权犯罪案件的公诉权、法律监督权。除此之外，四川成都等地也在高新科技产业聚集地设立作为派出机构的知识产权检察室，进行职能整合、三检合一全面保护知识产权。

三是内设机构。除了作为派出机构，有的地方检察机关根据知识产权案件特征进行职能整合，在内部设立知识产权检察机构。例如，伴随着知识产权保护需求的日渐增强，2011年，北京市海淀区人民检察院将知识产权办案组升级为常设的知识产权检察处，抽调熟悉知识产权保护业务的检察官组成。湖南省长沙市人民检察院设立内设机构知识产权检察局，推行知识产权领域全方位的办案模式，助力长沙市营商环境更为优越。

（二）回应性改革

随着相关规范性文件的出台，各地区人民检察院根据文件内容结合现行的司法体系进行了有针对性的改革，决定明确“知识产权法院依法接受人民检察院法律监督”。但是知识产权法院的改革如果沿用原来的地域管辖格局必然难以形成有效监督。因此，检察机关在北上广地区首先开展了跨区域管辖和专门机构建设的探索，由北京市人民检察院第四分院对对北京知识产权法院进行法律监督，上海市人民检察院第三分院对上海知识产权法院进行法律监督，广东省人民检察院广州铁路运输分院对广州知识产权法院进行法律监督。以北京市人民检察院第四分院为例，其第三检察分部集中处理知识产权案件检察相关工作，在知识产权诉讼监督基础上，将对知识产权行政机关监督作为重要手段，搭建检法沟通、与行政机关以及与互联网协会联系平台，提升监督广度；针对技术专业性难题，第四分院引入互联网专家、知识产权技术专家和法律专家等“外脑”，构建新型监督案件办理模式，提升专业化水平，强化监督质效。

2019年1月1日，最高人民法院设立知识产权法庭，统一审理全国范围内的技术性较强的知识产权上诉案件。技术类知识产权案件原由各地高级人民法院管辖，伴随着知识产权案件上诉审理机制的调整，其将直接由最高人民法院知识产权法庭统一受理。这将直接改变原有法律监督的格局，若继续由省级人民检察院行使对知识产权上诉案件的法律监督权，会导致监督错位和监督空白，由最高人民检察院进行法律监督是应有之义，这也对最高人民检察院知识产权检察保护的能力和实效提出了更高要求。因此，最高人民检察院以检察官专门办案组织的形式设立知识产权检察办公室，统筹推进知识产权刑事、民事、行政检察职能优化整合，推进全方位保护，为全国知识产权检察专门化机构建设提供了经验和示范。以此为基础，最高人民检察院进一步在北京、上海等多个省市检察机关开展知识产权检察职能集中统一行使试点工作，同时也鼓励其他地区因地制宜推进知识产权检察工作。

无论是检察保护体制的自发性还是回应性改革都取得了一定成效，反映了我国现行的知识产权检察保护体制不仅存在改革的必要性，还存在使得改革能够推进的土壤。这种对体制改革的探索虽然不能够彻底解决目前的现实困境，但为检察保护体制的进一步完善提供了经验。

四、知识产权检察保护的完善路径

（一）构建专业化的检察机构

打造一支“小而精”的知识产权检察保护队伍，是加强知识产权保护，实现知识产权案件专业化、精细化监督的内在要求。地方检察机关的自发性探索以及最高人民检察院、地方各级人民检察院的回应性改革为此提供了良好的基础。但由于知识产权案件的专业性和复杂性，当前知识产权检察保护的现实困境根植于知识产权检察传统体制的内在缺陷，仅依靠地方探索和局部改革难以从根本上解决问题，而必须从全国层面作出整体性谋划和设计，在路径规划上可以分为两部分去完成。

1. 近景规划：完善知识产权专业化内设机构

短期来看，在当前知识产权检察依照行政区划地域管辖以及相应级别管辖的背景下，传统检察权行使模式是依据一般诉讼流程在检察机关内部设立内设机构，每个内设业务机构分别拥有一项或几项检察权。这种机构设置以及权力行使模式在知识产权案件中缺陷明显，其会降低检察机关的办案效率与专业能力。

鉴于此，实现检察机关内部职能和人才整合，实现刑事、行政、民事“三检合一”，集中行使批准逮捕、公诉、侦查监督、诉讼监督等各项职权是近景规划的重中之重。根据当前实践来看可分为临时机构、内设机构、派出机构不同模式。在短期改革中，可以根据不同地区知识产权保护需求因需而设、多种模式并存。

一方面，对知识产权案件数量较少、缺乏人员基础、不能够成立独立办案部门的检察机关，可先成立临时知识产权案件办理小组，其人员向其它检察机关借调。

另一方面，在经济较为发达、知识产权案件数量较多的地区，可以在检察机关内部设立独立的知识产权处或知识产权局，在适当区域可以设立知识产权办公室等派出机构，集中行使知识产权相关检察职能。

2. 远景设计：建立跨区域知识产权专门检察院

虽然检察机关内部知识产权职能和执法队伍整合可以一定程度上缓解专业性不足的困境，但却难以在根本上解决问题。这是因为各级人民检察院处理知识产权案件仍然受地域管辖和级别管辖的限制。受地域管辖影响，由于中西部经济欠发达地区知识产权案件较少，仍然面临着知识产权检察保护能力滞后的困境。受级别管辖影响，基层人民检察院处理了绝大多数知识产权案件，但却难以对知识产权民行诉讼进行法律监督。尽管大部分知识产权监督工作由省级检察院、最高人民检察院承担，但处理案件数量却较少。此外，按照现有司法力量条块分割的现状，也难以对人民法院知识产权司法形成有效监督，确保法律标准适用统一、消除地方保护主义。

因此，未来应当考虑系统整合检察专业力量，建立跨区域知识产权专门检察院，对知识产权案件跨区域集中管辖。在最高人民检察院已组建知识产权检察办公室对全国知识产权上诉案件进行法律监督的背景下，未来可考虑在省一级或跨省按照大区设立跨区域管辖的知识产权检察院，跨区域追诉知识产权犯罪和进行法律监督。知识产权检察院内部可按照知识产权类别设置著作权科、专利权科、商标权科、商业秘密科等科室，从而对口配置专业检察人员队伍和力量。专门科室提高了检察机关知识产权案件办案专业化水平，并从制度上保证检察官有相应资源对知识产权案件做到“侦捕诉”联动和刑事、民事、行政三审合一，将案件办理清楚，改变当前检察机关在知识产权案件处理过程中的窘境。

（二）改革检察权力运行机制

除整合现有知识产权检察资源，打造知识产权检察专门化机构和队伍外，还可以适应知识产权保护规律，对检察权力运行机制进行深化改革，从而进一步提升知识产权检察保护效能。

1.完善知识产权“两法衔接”工作机制

现有的知识产权行刑衔接程序往往受到地方保护主义、部门利益驱动“以罚代刑”等因素干扰，人民检察院在实践中应与行政执法机关建立常态化沟通机制，对知识产权案件的法律适用、证据标准、材料移送等问题形成统一认识，确保侵犯知识产权案件的移送。同时也要继续完善与行政执法机关的信息共享，力争使平台涵盖执法动态、跟踪监控、预警提示、辅助决策、案件移送和监督管理等职能，对相关案件进行全过程记录，实现行刑对接。最后，检察机关需要加强法律监督，充分利用各种检察监督手段，确保符合移送条件的案件的移送。

2.探索赋予人民检察院对知识产权犯罪自侦权

行刑衔接不畅的重要原因在于，检察机关作为刑事司法机关，自身并不直接参与知识产权侵权行为的查处，检察机关办理的知识产权刑事案件取决于行政执法机关对违法行为性质的判断。事实上，由于知识产权案件的专业性和复杂性，知识产权犯罪侦查权与审查起诉的分离也导致案件处理专业能力的降低和低效率。因此，从域外经验来看，许多国家都赋予了检察机关对知识产权犯罪的自侦权，例如，美国法上赋予了知识产权检察机构对于知识产权类案件广泛的侦查权，原因在于知识产权案件事实复杂、证据收集与认证专业化程度高，检察机关自主侦查更利于此后的公诉。除此之外，韩国最高检察院1993年就成立了侵犯知识产权联合调查中心，与21个主要区检察院成立了区域联合调查队，选任专门的知识产权检察官，与警方进行联合查处侵犯知识产权行为。我国可在借鉴域外有效经验的基础上，探索赋予人民检察院对知识产权犯罪的自主立案和侦查权。通过职能整合将进一步提升知识产权检察保护的专业性、节省执法资源、对知识产权犯罪形成有效打击。

3. 完善知识产权检察保护专家咨询制度

知识产权司法保护可能涉及各领域的专业技术问题，司法机关虽然可以进行针对性的人才筛选和培养，但不可能精通所有领域，安排专业人才参与司法过程发挥辅助作用，是域内外知识产权司法制度的普遍做法。最高人民法院也制定了相应的规定，在知识产权法院以及各级法院设立技术调查室，建立了以技术调查官制度为基础的多元化技术事实查明机制。

人民检察院在知识产权保护中也要用好“外脑”，解决知识产权案件的专业性难题。具体而言，可以在知识产权案件中尝试引进具有相应专业技术知识的人员辅助检察人员办案，提供知识技术支持。在专业人才队伍搭建中，可以借鉴最高人民法院人才平台建设，由最高人民检察院负责筹建，根据知识产权案件中常见的技术领域，在全国检察院系统内征集技术咨询专家，形成“全国检察院专业技术人才库”，在全国范围内根据各地案件处理需要调配技术咨询专家，进而为知识产权检察保护提供有力的技术支撑，从而以知识产权检察工作高质量发展服务，为知识产权保护贡献检察智慧。

结语

人民检察院通过行使民事检察、行政检察、刑事检察、公益诉讼检察等职权在知识产权保护格局中占有重要地位。但是由于知识产权案件具有高度技术化、专业化、复杂化的特点，我国传统检察体制并未进行针对性的职能优化，在实践中无法形成实质监督，弱化了知识产权检察保护工作。因此，我们应当顺应国家发展战略布局，有针对性地对知识产权检察保护体制进行相应的改革。

第一，要系统构建专业化的检察机构，逐步实现知识产权案件处理的专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化。从短期规划来看，应实现检察机关内部职能和人才整合，实现刑事、行政、民事“三检合一”，允许地方按照保护需求设立知识产权保护专门临时机构、内设机构、派出机构，集中行使批准逮捕、公诉、侦查监督、诉讼监督等各项职权。从长期规划来看，未来应当考虑系统整合检察专业力量，跨区域在省一级或按照大区设立知识产权专门检察院，对知识产权案件跨区域集中管辖。

第二，要改革检察权力运行机制，完善知识产权“两法衔接”工作机制，探索赋予人民检察院对知识产权犯罪的自侦权、完善知识产权检察保护专家咨询和辅助制度，切实提升知识产权检察保护实效，为知识产权保护贡献检察智慧。