发展研究 | 对山水林田湖草沙系统治理的思考和建议学术资讯

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自党的十八大以来，习近平总书记多次强调“山水林田湖草是一个生命体”的理念，这也成为习近平生态文明思想的重要内容。2020年，在党的十九届五中全会上，又进一步强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。2021年，在两会期间习近平总书记参加内蒙古代表团审议时再次强调，要统筹山水林田湖草沙系统治理。可以看出，从理念的提出，到付诸实践，其内涵也在不断拓展。从高密度出台系列文件和规划，到多部门开展生态保护修复试点工程，我国生态保护修复取得了重要进展。同时也存在一些问题和不足，需要我们在“十四五”时期推进生态保护修复工作中切实贯彻落实系统观念，建设生态文明，共筑美丽中国。

生态保护修复工作取得的成效

自然资源部的组建，为“统筹山水林田湖草系统治理”和“统一行使生态保护修复”提供了体制保障。党的十八大后，我国围绕生态文明建设陆续制定出台40多项政策，对各个方面进行精准部署。2016—2018年，全国24个省（区、市）启动三批共25个山水林田湖草生态保护修复工程试点。2021年2月，又启动了中央财政支持山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目申报工作。在“山水林田湖草沙是生命共同体”的系统思想指导下，生态治理扎实推进，生态状况迅速改善，生态质量从长期处于总体恶化的态势向稳中向好态势转变。

通过修复水生生态，还生命以家园。2020年我国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的1614个水质断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面占87.4%，比2019年上升8.3个百分点；劣Ⅴ类占0.2%，比2019年下降2.8个百分点，大江大河干流水质稳步改善[1]。

通过修复陆生生态，还人间以绿色。绿地空间不断扩大，生态系统稳定性增强。我国森林覆盖率已由上世纪70年代初的12.7%提高到2020年底的23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米，森林面积和蓄积30多年保持双增长，为全球森林资源增长最多的国家[2]，人工林面积长期居世界首位。森林质量不断提升，生态功能持续改善，森林植被的总碳储量达到89.8亿吨，年涵养水源6289.5亿立方米，年固定土壤87.48亿吨[3]。截至2021年4月，全国草原综合植被盖度达56.1%，比2011年增加了约5个百分点[4]。根据第二次全国湿地资源调查，我国湿地总面积为5360.26万公顷，居亚洲第一位、世界第四位[1]。仅2012-2017年，我国恢复退化湿地30万亩，退耕还湿20万亩[2]。截止2020年9月，国家林业与草原局公布了64个中国国际重要湿地[3]。“十三五”期间，全国新增湿地面积达300多万亩。目前，我国初步建立以国家公园、湿地自然保护区、湿地公园为主体的湿地保护体系，湿地保护率达52%以上[4]。

存在的问题

以“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念开展的生态保护修复工作成就来之不易，但我们也要清醒的认识到存在的一些不足和问题。

第一，一体化自然生态保护与修复机制尚未建立。习近平总书记提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，要求着眼于大景观、整体性，构建一体化的自然生态修复与保护的制度体系，并与污染防治制度体系相衔接。目前，生态保护和修复职责分散，涉及到自然资源部、发展改革委、水利部、生态环境部、农业农村部等多部门，由于部门分割、职责分散，还未建立一体化保护修复的机制，在实际工作中容易导致规划林立、资金分散、项目零散、各自为战等现象。

第二，统一的生态状况调查监测评价体系有待加快建立和优化。2020年，《自然资源调查监测体系构建总体方案》（以下简称《总体方案》）印发，明确了自然资源调查监测工作的任务书、时间表，要求到2023年，完成自然资源统一调查、评价、监测制度建设。这是从生态安全大局和全局上对生态风险进行定量定性分析、识别和诊断生态问题的基础和前提，直接影响到生态保护修复规划编制、政策制定和精准施策，需要加快推进，目前仍存在生态状况不清，数据口径不一的现象。

第三，生态修复实践中也存在一些新问题。对山水林田湖草作为生命共同体的内在机理和规律认识不够，存在忽视水资源、土壤、光热、原生物种等自然禀赋的现象，例如：一些缺水地区，过度绿化导致防护林发生大面积“枯梢”、死亡；北方风沙危害区由于存在认识误区，植被密度过大，严重消耗地下水，也导致人工植被大面积退化甚至死亡。生态修复中自然恢复为主的方针落实不够，工程思维较重，修复措施相对单一，修复工程存在“拼盘”问题，甚至存在以生态修复为名盲目改造自然、甚至破坏自然的行为。在导向上，现有生态保护和修复评价和绩效考核指标单一，并侧重预算执行率和工程量，系统性、科学性不足。

第四，缺乏市场化多元化投入机制，投入渠道单一，过度依赖财政投入，并存在有限的财政资金重复投入、平均投入、综合效益不高等问题。缺乏激励政策和措施，运用政策和经济杠杆吸引社会资本投入生态保护和修复的市场机制尚未建立。生态保护和经济发展的矛盾仍存在，工程实施仍以财政投入和政府行为为主，在运用市场机制分担生态治理责任和分享治理成果、以及实现生态保护和经济发展良性互馈方面，仍处于起步阶段。

几点建议

针对存在的问题，“十四五”时期深入贯彻落实“山水林田湖草沙是生命共同体”的思想，需要切实落实系统观念，从体制机制、基础理论、技术支撑等方面推进生态保护修复工作，构建生态高质量发展新格局。

第一，注重体制机制的系统性，坚持部门协同，区域联动。建立多部门、多层次、跨区域协同推进机制，建立由发展改革委、自然资源部、财政部、水利部、农业农村部、林业和草原局等多部门参与的联席会议制度，统筹各类规划、资金、项目，对山水林田湖草沙进行一体化保护、一体化修复，强化部门和地区之间协同和信息共享，做到目标统一、分工协作，提高山水林田湖草沙一体化保护修复的质量和效率。

第二，强化自然恢复为主的方针，夯实生态保护修复基础理论。要以生态学为基础，遵循生态系统内在机理和规律，充分考虑不同地区地理气候等自然条件、资源禀赋、生态区位等多要素特点，因地制宜，科学布局生态保护修复重大工程。以水资源承载力为约束条件，做到“以水定绿、以水定林、量水而行”，同时要摒弃以往“重乔木轻灌草”“任何条件都应长满植被”的陈旧和不科学观念，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜田则田、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙。要以提高生态效益和提供更多生态产品为目标，构建生态系统健康诊断理论体系。生态系统健康是反映生态系统结构和服务功能良好的重要指针，健康的生态系统具有旺盛的活力、稳定的组织结构、强大的恢复力和完善的服务功能，统筹推进山水林田湖草系统治理的终极目标，就是要构建健康稳定的自然生态系统[1]。要综合运用物种法、结构功能指标法、生态系统失调综合症诊断法、生态系统健康风险评估法、生态脆弱性和稳定性评价法、生态功能评价法等生态系统健康诊断方法，构建综合评价指标体系，开展生态系统健康诊断，并在此基础上开展分区、分类治理。

第三，充分利用现代技术手段，夯实基础数据支撑，为生态保护修复提供支撑。要充分发挥自然资源调查监测队伍的优势，充分利用5G、大数据、人工智能、卫星遥感等技术，构建“前期现状评估、过程绩效评价、后期管护评估”的全周期全过程动态监测体系。《总体方案》通过系统重构山水林田湖草统一的自然资源调查体系，适应流域和区域整体保护、系统修复和综合治理的需要[2]。要充分利用统一的调查监测数据，运用上文所提的生态系统健康诊断方法，开展山水林田湖草沙生命共同体承载能力、适应性、脆弱性、敏感性评价，客观评价生态系统健康状况，并据此制定符合地理发展规律的生态修复保护方案。完善过程绩效评价，建立科学客观的绩效评估体系，引入第三方评估，加大生态效果评估比重，运用现代技术建设信息管理平台，实施短期评价和长期跟踪评估相结合的评价方式，提高项目实施效率和监管力度。进一步强化后期管护评估，构建“天空地”一体化监测体系和大数据平台，运用遥感技术、全球定位技术、地理信息系统技术、数据库技术和网络技术等高新技术手段，实现对生态系统的全方位、多层次、长期性的跟踪评价，动态实时监测生态治理工程进展，精准评估治理效果，建立重大工程和生态系统评估档案。

第四，发挥市场决定性作用，破解生态保护修复和经济发展矛盾。一是解决生态保护修复资金投入问题。目前生态保护修复主要依靠财政资金，要探索引导社会资本更多参与生态保护修复。健全生态产品价值实现路径，探索建立生态票、森林覆盖率等指标交易机制，探索排污权、碳排放权以及干旱地区水权等生态资源产权交易制度。通过赋予一定期限的自然资源资产使用权、特许经营等方式，支持社会资本投入的生态修复地区发展生态产业。以计量技术基础较好、受益主体明确的类型为重点，探索开发扩大公共性生态产品的品种类别，形成干净水源、物种保育等新型公共性生态产品。二是解决生态产品提供地区长远发展问题。探索发展特色经济林、林下经济、森林康养等林草特色产业，建立起适宜自然资源禀赋和良性循环的生态经济发展模式。创新生态补偿机制，建立与主体功能区战略相衔接的纵向生态补偿机制，对重点生态空间、生态保护红线范围内的核心保护区等区域，由国家或地方财政转移支付形式进行补偿；健全基于自然资源资产产权制度的多元化、市场化横向生态补偿机制。完善绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金等绿色金融体系，将公共性生态产品纳入绿色金融扶持范围，逐步将“输血式”生态产品生产变为“造血式”绿色发展。