中国的家庭结构变迁与家庭生育支持政策研究

一、问题的提出

人口规模既是一个国家基本国情的重要方面，也是国家长期竞争力的重要支撑。我国的人口生育政策经历了一个历史变化的过程，从以“控制人口数量、提高人口素质”为主要目标的计划生育政策，到逐步放开并鼓励生育，积极应对人口老龄化。这是与我国经济社会环境的变化，以及人们生育观念和行为的变化相适应的。我国继2013年实施“单独二孩”政策，2016年实施“全面二孩”政策后，2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，决定实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，即放开三孩。然而，生育政策对生育行为的影响是复杂的，限制性的生育政策可以控制人口的数量，但限制性生育政策的放开或鼓励性生育政策的实施却无法必然带来生育率的提高，即政策“允许生”并不意味着人们“愿意生”。

生育行为作为人类的自然行为，受到包括经济发展水平、生育观念、家庭结构以及社会福利水平和儿童抚育成本等多方面因素的影响。与此同时，生育决策和生育行为虽然是家庭行为，但其最终结果，即新生儿的总体数量及由其决定的人口总量却构成了一国长期经济社会发展的重要背景。因此，生育行为是建立在家庭决策基础上，具有综合社会经济效应，与经济再生产同等重要的人口再生产过程。生育行为的家庭属性和社会属性共同决定了公共政策与社会政策干预生育行为的逻辑基础，即家庭生育的配套支持政策。

本文将在分析中国家庭结构变化特征的基础上，阐释家庭生育支持体系构建的基本原则，并提出具体的政策建议。

二、中国家庭结构的变迁与家庭政策的引入

（一）中国家庭结构的变化

家庭是生育决策和生育行为的主体，在生育过程中发挥决定性的作用。因此，充分了解中国家庭结构变迁的基本特点是制定和实施家庭生育支持政策的基础。作为社会细胞，家庭是人类物质生活和精神生活最微观的环境，是人类各种活动最基本的决策单位，也是社会关系中最核心的利益共同体[1]。中华民族历来重视家庭的地位和作用，并且在“公共—私人”关系的视角下形成了家国同构的基本特点。

然而，在经济社会环境的变化下，一个世纪以来中国的家庭经历了三次冲击，分别对家庭制度、家庭情感和家庭责任产生了重要的影响[2]。尤其是改革开放以来，伴随着计划生育政策的实施及其综合效应的产生，农村剩余劳动力的流动，女性受教育水平的提高以及住房条件的改善等，我国的家庭结构和家庭功能正在发生显著的变化。

首先，是家庭规模的缩小和家庭保障的张力。历次人口普查数据显示，2000年家庭户的平均人数为3.46人，2010年下降到3.09人，七普数据则显示，家庭户平均人数进一步下降到2.62人。然而，以共同居住为标准的家户规模的缩小，并不意味着以血缘关系为基础的家庭保障能力的下降，家庭网络内部的联系仍然比较密切，资源交换仍然较为频繁[3]，从而体现出“形式核心化”与“功能网络化”的特点[4]。尤其是在儿童抚育方面，短期甚至是中长期的隔代照料现象较为普遍，从而充分体现了家庭保障的弹性与张力。

其次，是家庭核心关系的调整与生育观念的变化。在传统的多代家庭中，纵向的父辈与子代关系是核心关系，相应地，养老和哺幼也就成为家庭的重要功能，生育行为被打上了血脉传承的烙印。这种亲子关系在费孝通先生总结的“反馈模式”下得以不断地延续和巩固。每一代人都享受了被父母抚养和被子女赡养的权利，也自然需要承担赡养父母和抚养子女的义务。然而，随着家庭结构的小型化和养老哺幼服务的社会化，横向的夫妻关系成为家庭的核心关系；同时，在个体主义[5]、经济理性和女性受教育程度等多种因素的影响下，女性的生育意愿显著下降，而家庭核心关系的调整则使得夫妻双方即使做出不生育的决定，来自于其父辈的压力及其对生育决策的影响程度也会随之减小。生育行为由此成为夫妻双方综合考虑多重因素后的“理性决策”。

再次，是家庭在整个保障体系中的定位模糊与家庭支持政策的缺失。在传统农业社会，土地和家庭是最重要的保障资源，土地是物质资料生产的要素，家庭则同时提供经济和服务支持；在计划经济时期，农村的集体和城市的单位成为重要的福利提供主体，但家庭仍然是最后的避风港，发挥着兜底的作用。进入到市场经济后，我国的社会保障体系实现了从国家—单位保障制向国家—社会保障制的整体转型[6]，但家庭在新型社会保障体系中的地位和作用并未得到明确。更重要的是，在当前的社会保障体系中，除了极少数项目（如低保、五保户）是面向家庭外，绝大部分制度都是面向个体，家庭本身缺乏足够的社会政策支持。

（二）家庭政策的引入

为了应对家庭结构的变化和家庭保障功能的弱化，欧洲国家开始逐步建立起以支持家庭为目标的家庭政策。甚至有观点认为，所有的社会政策都是为了弥补家庭保障能力的下降，或支持家庭继续发挥保障的功能，从而所有的社会政策都是家庭政策[7]。从狭义上看，家庭政策是政府用于影响家庭的生育、看护、社会化、资源分配以及劳动力供给等社会功能发挥的一系列政策工具的总称[8]。家庭政策的出现，意味着公共政策工具介入到了传统私人的家庭领域，这也意味着家庭在整个保障体系中的地位得到了重新审视。

伴随着各种社会思潮的兴起、政党政治的影响以及对家庭功能认识的变化，家庭政策的目标经历了一个逐步丰富的过程，从最初“低生育率陷阱”背景下的支持家庭生育，到努力实现家庭性别的合理分工与对家庭劳动的社会化认可，再到女性主义和平权运动影响下，支持女性实现家庭工作平衡。无论是针对儿童，女性抑或是整个家庭的福利项目，都被认为是家庭政策的重要组成部分，并且在欧洲福利国家总社会支出中的占比不断提高。

家庭政策经历了一个从替代家庭走向支持家庭的变化过程。从全球的历史发展实践来看，伴随着工业化、城镇化和家庭规模的小型化，在女性劳动力市场参与率逐步提高的情况下，为了应对家庭保障功能的下降，曾出现过以各种保障项目的社会化和机构化（尤其是养老和托幼）为主要标志的“去家庭化”过程，其基本政策思路就是通过发展社会化的福利服务来弥补家庭保障功能的弱化。但是，这个政策策略并没有取得良好的效果，人们普遍对机构服务的数量和质量表示质疑，并逐渐意识到，家庭功能虽然在逐渐弱化，但却仍然是无法取代的。相应地，家庭政策从替代转变为支持，呈现出“再家庭化”的特征，即出台相关支持家庭的政策，让家庭可以更好地发挥保障功能，让家庭劳动逐步得到社会化认可，从而使得家庭成员可以在社会劳动与家庭劳动之间进行自由选择 [9]。

由此可见，家庭政策的本质是通过公共力量的介入和政策的引导来维护和巩固家庭的功能，使之继续成为多元福利供给体系中的重要组成部分，并进而实现家庭劳动与社会劳动的平衡，促进性别平等与个人自由。目前，我国尚未形成完整的家庭政策体系，而生育行为作为具有社会意义的家庭决策内容，其所需要的显然不仅仅是人口政策的调整，而更加迫切地需要家庭生育支持政策的建立。

三、家庭生育支持体系构建的基本原则

家庭支持政策的目标是多样的，生育行为是家庭决策的重要内容之一。聚焦对家庭生育决策的支持，需要遵循多主体参与、全流程服务，关注家庭中的重要关系，综合使用多种政策工具以及把决策权交还给家庭等基本原则，形成完整的生育政策支持体系[10]。

（一）家庭生育支持体系需要多主体参与和全流程服务

如前所述，生育行为虽然是家庭内部的决策结果，但所有生育行为构成的总体则决定了人口规模，这一对国家经济社会长远发展起重要作用的变量。因此，生育行为既是家庭行为，也具有社会经济效应，其不仅会产生直接的包括出生率变化在内的社会效应，也会通过影响劳动力供给、用工成本等间接影响国家的就业格局与经济发展方式。相应地，家庭生育支持政策从形式上看是社会领域的政策，但其实质是一项综合的经济社会政策，从而需要包括政府、专业机构（如生殖辅助研究机构与医疗机构）、雇主、家庭成员等多个主体的参与并明确各自的责任。

生育行为是一个多环节构成的完整流程，至少包括备孕期、怀孕期、生育期、产后恢复期以及学前抚育期等，家庭在每一个阶段所需要的支持内容及其重点是有差异的。例如在备孕期需要有关孕期知识的普及教育，有些群体还需要生育辅助技术支持等；在怀孕期需要母婴保健和定期的筛查、检查服务；在生育期需要生活照料服务与费用分担机制；在学前抚育期需要托幼服务等。在人口政策调整的背景下，多孩家庭还可能遭遇不同时期的重叠，从而需要不同类型的支持政策。

（二）家庭生育支持体系需要处理好家庭中的重要关系

家庭生育支持政策的对象自然是家庭，但是家庭是由个人共同构成的，并且在家庭内部形成了复杂的关系。中国家庭户结构的变化可以从一定程度上反映家庭关系的变化[11]。家庭生育支持政策要特别处理好家庭内部的两组关系：

其一，是夫妻关系。夫妻双方是儿童的第一责任人，虽然在西方保守主义类型的国家和东方文化国家，母亲往往承担着更多的责任，但亦有研究发现，支持女性更好地参与劳动力市场，反而有利于其独立人格和经济地位的形成，并为其建立家庭并生育下一代奠定基础，即所谓双薪型家庭政策的兴起[12]。有鉴于此，为了实现性别平等和共同参与，部分国家在设计家庭政策时，倾向于鼓励父母双方的同时参与，例如育儿假期中的一部分必须由父母双方共同休[13]。

其二，是跨代关系。家庭对中国人的意义不仅在于夫妻之间，更在于亲子及代际之间。统计数据显示，三代家庭户是我国维系得最稳定的家庭类型，1982—2010年一直保持在16.4%—16.7%之间[14]。在青年夫妇工作与生活压力增大的情况下，无论是农村地区被迫的，还是城市地区主动的隔代照料现象都较为普遍。目前的隔代照料是基于亲缘关系的家庭行为，但是否要对这种家庭劳动给予社会化的认可，甚至进行现金给付都值得探讨（部分国家的长期护理保险可以给付给照顾家中失能老人的家庭成员，这就是对家庭劳动的一种社会化认可）。总之，家庭生育支持政策要以家庭为整体，以家庭中的组成人员为对象，在尊重家庭成员自主选择权的基础上，支持家庭更好地实现合理分工、性别平等与家庭工作平衡。

（三）家庭生育支持体系需要多种的政策工具组合

与传统的社会保障给付形式不同，家庭生育支持政策体系除了传统的现金给付（生育津贴、儿童津贴等）和服务给付（公共托育服务、母婴保健服务等）之外，还包括时间给付（即产假、育儿假等）。不同的政策工具之间是可以相互组合、相互弥补的。例如：在父母双方休育儿假的同时，为了维持其收入水平，也需要进行生育津贴或者生育保险的现金给付；时间给付的本质仍然是服务递送，即该时间并非是通常的休假，而是有明确用途的；部分以购买托育服务为目标的现金给付与直接的服务给付之间存在一定的替代关系等。

尽管家庭生育支持的可选政策工具较多，但基于欧洲各国生育率变化与家庭政策的关系研究发现，政策有效性在不同的国家有较大的差异[15]。总体而言，家庭政策并未能挽救已陷入低生育率陷阱的国家，而只有政策达到一定的强度才能对生育产生激励效应[16]；就具体的政策工具而言，具有“去家庭化”性质的托幼服务对生育决策存在显著的正向影响，而具有“家庭化”性质的现金补贴并未产生预期的作用[17]。由此可见，生育行为的影响因素是极其复杂的，对生育支持政策的效果要有理性的预期。

（四）家庭生育支持政策需要提供多种备选方案从而把决策权交给家庭

不同家庭之间的偏好结构、内部分工以及发展目标都是不尽相同的，当具有公共性的社会政策介入到家庭这个私人领域时，特别需要注意摆正主体和客体的位置，将家庭支持政策视为家庭决策的外生变量，将决策权交给家庭。按照这个逻辑，与其他社会政策强调基于社会公平的统一性不同，家庭生育支持政策需要兼顾统一性和灵活性，并提供多种备选方案供家庭进行自主选择。

例如，对于育儿假期，既可以有一部分要求夫妻双方同时休，也可以设置一段时间由夫妻双方根据家庭内部的分工自行决定由谁来休。再例如，对于同样指向降低抚育成本的公共育儿服务和家庭内部非正式育儿服务的社会化认可，可以由家庭根据自身情况进行自主选择等。

最后需要强调的是，在生育全周期的支持体系中，不同阶段发挥关键作用的主体和关键支持政策是有差异的。在生育决策阶段，需要全社会营造积极健康的新生育理念，卫生健康部门则要更好地瞄准重点人群（日本近些年来总和生育率出现小幅回升的原因，即是进入到生育期末端的女性，在生育支持政策的引导下，又再生了一个孩子。国际经验也发现，生育支持政策对已经生育一孩的家庭，政策效应会更加显著，即不愿意生孩子的家庭，无论何种政策都无法改变其决策；但对于已经生育了一个孩子的家庭而言，在生育支持政策影响下，可能会再生第二个或者第三个孩子。因此，生育支持政策的宣传重点应当是已经有生育行为并仍有生育意愿的家庭），宣传各项生育支持政策，免除人们的后顾之忧；在孕期阶段，医疗卫生机构要真正按照属地化的要求，提供高质量的母婴检查和筛查服务，男性也应当更加充分地参与到孕期的家庭生活中，为女性提供心理慰藉和精神支持；在抚育阶段，要在大力发展公共婴幼儿服务的基础上，由用人单位、社会互助机制（如生育保险）以及专业机构等，共同为家庭成员（包括隔代照料者和孩子父母）提供更加全面的技术、时间和物质支持。

四、关于构建我国家庭生育支持政策的具体建议

针对我国的现实条件和民众需求，在“放开三孩”的背景下，建议尽快研究并出台有关家庭生育的支持政策体系。

（一）加快儿童福利立法、完善儿童福利管理体制

目前，我国儿童领域的立法比较单薄，只有《未成年人保护法》，建议适时出台《儿童福利法》，将相关家庭生育支持政策纳入其中，使得生育支持政策有法可依。与此同时，要将家庭支持政策视为全面应对人口老龄化国家战略的重要组成部分，进一步完善儿童福利的行政管理体制，在强化民政部门儿童福利管理职责的同时，形成相关部门之间稳定的合作机制，并在基层推广儿童督导员和儿童主任制度，及时了解家庭需求，不断完善政策体系。

（二）降低育儿成本的经济支持政策

第一，尽快建立普惠式的儿童津贴制度。儿童津贴是各国社会福利体系的重要组成部分，体现了儿童优先的基本原则[18]。目前，我国已经建立了针对残疾儿童、孤儿和事实无人抚养儿童的适度普惠型儿童福利制度，但覆盖面还比较窄，福利的给付形式还比较单一。有鉴于此，建议尽快建立针对0—6岁儿童的普惠型儿童津贴制度，降低家庭育儿成本，标准可参考当地最低生活保障标准（根据2014年中国家庭发展追踪调查数据，农村地区6岁前儿童平均年支出为7944元，城市地区为15522元；2019年农村地区和城市地区低保线分别为5335.6元和7488元。如按低保线确定儿童津贴的标准，则儿童津贴占儿童支出的成本在城乡地区分别为48.2%和67.2%。考虑到年份差异带来的儿童支出的增加，儿童津贴占儿童必要支出的比重可以控制在40%以内），待遇均等化给付，资金则主要由地方财政承担。

第二，对生育行为采取各种形式的间接补贴。除了儿童津贴、生育津贴等对生育行为和儿童抚养的直接补贴之外，还可以综合考虑税收、社会保险等领域的间接补贴政策。例如，目前个人所得税的税前抵扣包括未成年子女的受教育费用、老年人的赡养费用等，可增加对生育、抚育费用的税前抵扣。再例如，部分国家对生育多子女的家庭减免缴纳养老保险费（其背后的逻辑是生育行为为降低全社会的养老负担做出了贡献），或对女性提供社会保险缴费补贴等。这些间接补贴可以进一步降低育儿成本，提高生育意愿。

第三，研究适度扩大护理保险的支付范围，将1岁之前婴儿中短期照料服务纳入其中。目前，我国部分地区正在试点长期护理保险制度，该制度的本质是通过社会化的筹资来应对人们失能后的照顾成本。但目前各地长期护理保险主要是针对失能老人，而并不包括家庭雇佣月嫂照顾1岁前儿童的费用。儿童1岁前照顾费用负担较重，如果家庭成员全职在家承担儿童照顾的责任，则又无法实现工作家庭平衡。有鉴于此，建议在部分有条件的地区，尝试将护理保险的支付范围扩大到1岁之前的儿童照料，当然，享受待遇的条件是其家庭成员已参保长期护理保险。与此同时，要严格控制给付的水平和对象，如将给付水平限制在社会平均工资的30%以内，或将给付对象限制为二孩和三孩，以确保制度财务可持续性。

第四，逐步实现家庭内部儿童照顾服务的社会化认可。隔代照料是中国特色家庭保障的重要表现形式，而隔代照料对幼儿成长和老年人健康的影响是复杂的。家庭劳动的产出是具有社会经济效应的，因此有必要逐步对包括育儿在内的家庭劳动进行社会化的认可。例如，在条件允许的情况下，可以将护理保险的支付范围和对象扩大到家庭内部的儿童照护，即如果由家庭成员而非专业育婴师照料1岁以内儿童时，也可以用护理保险予以费用支付。

（三）支持家庭生育的服务、假期与就业政策

第一，尽快建立育儿假期制度。目前，不少发达国家都建立了育儿假期制度，从而使得父母双方在孩子出生后的一段时间内可以全身心地照顾幼儿，并不用担心因此失去工作。这项制度体现了生育政策的全社会参与性，因为雇主往往也需要为此付出一定的成本。育儿假的核心政策要素包括三个方面：其一，假期的时间，各国育儿假期的时间长短不同，有几个月到一年多；其二，假期的享受者，为了鼓励父母双方参与育儿过程，部分国家的育儿假有结构性的安排，即部分时间要求父母同时休，部分时间可以由夫妻双方自行选择决定；其三，假期期间的收入补偿，育儿假期间的收入补偿往往由用人单位和社会保险基金（主要是生育保险基金）共同分担。

第二，大力发展3岁之前的托育服务，在有条件的地方可以逐步纳入基本公共服务范畴。目前，3岁之前的托育服务是年轻父母最大的担心和顾虑，从而成为影响生育率提高的重要因素。国内大部分地区3岁前的托育服务都由私营机构提供，进入门槛和服务质量有待规范和提高。有鉴于此，建议国家大力发展3岁前的公共托育服务，既可以由公共部门直接开办，也可以购买当前私立机构的服务，还应当充分调动社会力量的参与[19]。参照日本等国家的经验，家庭根据就近原则选择托育机构，费用由家庭和财政分担；在有条件的地区，则可以逐步纳入公共服务范畴，完全由当地财政承担。

第三，更好地贯彻落实教育部门有关延长和丰富小学课后服务时间的相关政策举措。在小学阶段，过早的放学时间成为年轻父母难以兼顾工作与家庭的重要致因，前不久，教育部门出台相关规定，引导和鼓励小学丰富和延长课后服务时间，以自愿为原则，在课堂教学结束后，由本校老师主导免费提供，或者安排集中完成课后作业，或者开设各领域的兴趣班，确保学生在校时间不少于八小时，大大减轻了父母课后照顾的负担。

第四，鼓励用人单位采取更加灵活的考勤与绩效考核政策，引导有条件的用人单位直接提供儿童照料服务，支持青年人实现家庭工作平衡。虽然用人单位本身并非是生育政策的主体或直接受益者，但从长期和宏观来看，生育率的适度提高亦有利于宏观经济的发展，从而需要全社会的共同参与，用人单位也不例外。一方面，用人单位可以延续实施疫情背景下的有关自由工作时间、居家办公方式和以工作产出为主的绩效考评机制；另一方面，可以鼓励有条件的企事业单位自主开办托幼机构，从为本单位职工服务到逐步拓展为面向社会公众，并使之成为用人单位吸引和留住高素质人才的重要举措。